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基础设施市场化运作与BOT投融资模式在中国的变异适用及应注意的法律问题

时间:2006-11-22栏目:房地产论文

    本文针对我国庞大的基础设施投资的市场化运作的实践,从实务角度对我国基础设施建设的投融资的理论和实例的结合,作了深入浅出的阐述,并论证了在该领域加大法的参与的重要性,值得一读。

    众所周知,由于对国民经济有重大影响的机场、桥梁、隧道、高速公路、污水处理厂等大型基础设施投资大、周期长、风险高以及在国民经济发展中的重要地位,在我国其投资主体历来由各级政府承担,其投资方式也一直是政府直接投资。但是,近年来,我国基础设施投资模式出现市场化运作的新情况、新特色,并且出现企业资本甚至私人资本的BOT投资模式在中国变异适用的倾向,值得理论界予以高度重视。本文所说的基础设施市场化运作,是指在涉及公众利益的公共设施的建设中,由各类法人或私人等非政府的投资主体,以市场方式并服从市场规律进行投资建设的操作方式。研究基础设施市场化运作以及在投资模式方面对BOT方式的变异适用,在我国当前涉及数万亿元基础设施投资的有效控制和安全运作,具有重要的实践意义;同时,相对于传统的政府投资的单一模式,采用国际通用的BOT方式并结合我国具体实践变异适用的规范运作,以及研究其规范运作应当注意的有关法律问题,同样具有重要的现实意义。

    一、基础设施市场化运作及其基本特点

    今年4月2日,浙江省和上海市的主流媒体均报道:浙江和上海参与国际经济竞争共同作出重大战略决策,为合作开发浙江洋山深水港项目,上海市成立了投资主体上海同盛投资(集团)有限公司,而浙江省也成立浙江同盛投资(集团)有限公司。为建设深水港项目中的跨海大桥,还同时成立大桥项目公司。在投融资体制上实行投资、建设、运营、监管四分开的创新模式。两地合作以公司方式投资建设一座共长34公里,其中海中长达26公里的跨海大桥,这是目前世界上海洋跨度最长的前所未有的重大基础设施工程,也是重大基础设施工程对政府直接投资模式的重大突破。

    建国以来,由于基础设施例如机场、桥梁、码头、隧道、公路等建设项目,都直接关系到我国城市的发展和国计民生的根本利益,所以,各级政府的领导都把这些项目作为任职期间的实事和大事来实施;而且随着各地经济实力的增强,这些项目投资的规模或数量也日益增长,并逐步形成了以国家投资(主要是中央政府)为主、以地方政府投资为补充的体制,这也是我国基础设施投资的基本框架。以国内高速公路为例,中央和地方政府的共同投资体制发挥了明显的作用,“八五”期间,高速公路总里程从574公里发展到2141公里,平均每年建成300公里。进入“九五”期间,则以每年新建1000公里的速度发展,至1997年末,全国已建成4771公里高速公路。1998年开始,国家通过发行专项债券方式筹措建设资金,全国公路建设的投资额每年超过500亿元。因此,相当一段时期以来,各级政府尤其是积极性更高的地方政府作为投资主体所构成的政府投资模式,是我国基础设施建设最主要的投资模式。

    上述政府投资模式,其投资主体决定了运作模式的非市场化,各级政府负责官员往往把重大基础设施的投资建设作为自己任职期间的政绩体现,因此,此类建设项目的运作,较多地反映长官意志和行政政绩而不反映市场机制和市场规律。

    但是,近年来由于基础设施的公益性和相对稳定的回报,以及政府对企业投资和外资投资的鼓励,在国内的内资企业中,出现了以基础设施投资为主的公司。这些公司一般有银行或金融机构作后盾,有相对充足的资金,往往能够筹集几亿、几十亿人民币的投资量,这是以市场主体而非政府作为主体参与基础设施的投资,该市场主体作为各级政府投资的补充,参与基础设施建设。很显然,以公司方式的市场主体以市场方式参与基础设施投资建设,一般不反映长官意志和行政政绩,而以市场规律为行为准则。

    作为一种投资模式,内资投资的市场方式一般可分为三种情况:

    一种是内资本地投资。通常是当地政府许可的具有相应开发资质的公司募集资金,用适合当地具体情况和特点的方式开展基础设施建设,例如,海南省三亚市在90年代初实施的“十路四桥”计划,其基本投资模式是内资本地投资。海南省人大为此专门通过地方法规《海南省基础设施投资综合补偿条例》,赋予这种投资方式以法律依据。

    另一种是内资异地投资。这有两种情况,一种是异地的国内企业被本地投资者作为募集资金的对象吸收投资;还有一种则是异地国内企业获得当地政府的特许,作为独立投资主体的国内企业在异地实施基础设施的投资、建设。

    此外,最近还出现了跨地区的重大基础设施内资异地合作共同筹集资金的模式,例如,浙江省和上海市合作对深水港以及跨海大桥的投资建设。

    上述非政府的企业或私人的投资模式在市场中的运作实践,事实上已经和国际投资基础设施的BOT模式结合,并且在市场规律的作用下,结合中国的具体实践采取了一系列变异模式,这是法学理论界不得不给予高度关注的新的市场运作方式。所谓BOT,一般指在涉及公众利益的大型基础设施的建设、经营、移交过程中,由当地政府特许的、由私营的或非政府的财团投资的、以一定期限的经营盈利作为回报的投资模式。这种模式并非是唯一的,即便在国外,这种模式本身也在不断变化,并出现了BOT前提下的新模式。

    利用各种外资筹措基础设施建设资金,这也是我国城市发展的基本方针之一,各地地方政府对此具有更大的积极性。外资参与基础设施建设已经有较大的规模。以公路建设为例,我国利用世界银行、亚洲开发银行和日本道路公路协会资金贷款至1997年底已达100亿美元,近几年又从商业资本财团引进70亿美元。外资投资更多、更普遍的方式是私营企业的投资,即BOT方式的投资。结合我国的运作实践,BOT投资方式在我国国内的实际运作方式已经发生了很大的变化,一个突出的表现是外资方更热衷于采取购买已营建完毕的基础设施,经营一定年限后再转让给当地政府的新方式,即POT(购买-运作-转让)方式来运作。显然,以BOT模式或者BOT变异模式投资国内基础设施建设,其基本特点是以市场方式运作的,只是这种市场化运作更多地涉及外资的投入以及更多地带有国际资本运作的市场特点。

    因此,基础设施市场化运作的基本特点可归纳为:

    1、项目的投资主体系非政府的市场主体;

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nbsp; 2、项目的建设和经营及期限须获得政府的特许权;

    3、投资成本收回及赢利依赖当地政府特许的经营权;

    4、投资的风险由投资主体自行承担。

    基础设施的市场化运作必然带来投资模式的探索和创新,而随着外资的大规模涉足中国的基础设施的投资、建设,采用BOT投融资模式进行基础设施建设的国际惯例,也必然会在中国的土地上以适合中国国情的方式在市场运作中得到创新和发展,因此,研究基础设施的市场化运作以及BOT模式在中国基础设施建设市场化运作中的变异适用,就成为法学理论界不得不关注的重大课题。

    二、国内基础设施建设借鉴BOT模式及其变异适用

    BOT是一种国际通用的主要适用于公共基础设施建设的项目投融资模式,其操作的典型形式是:项目所在地政府授予一家或几家公司或私人企业所组成的项目公司以特许权利──就某项特定基础设施项目进行筹资建设(少量投资,大量融资),在约定的期限内经营管理,并通过项目本身的经营收入偿还债务和获取投资回报,在特许期届满后将项目设施无偿转让给所在地政府。

    企业资本或私人资本在介入基础设施项目的运作过程中,由于基

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