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集体土地产权制度建设与非农建设用地流转探讨

时间:2006-11-22栏目:房地产论文

  随着我国社会主义市场经济的发展,企业制度、住房制度、金融制度和土地使用制度等各项改革的深化,土地已进入经济活动的中心,人们对维护自身土地权益的意识日益提高。虽然集体土地产权制度建设还不尽完善,集体非农建设用地流转在法律上还不完备,但在市场经济实践中,对集体土地产权的流转,权能的实现,维护农民合法权益的呼声越来越高。事实上,受各种因素的影响,目前农村集体非农建设用地使用权私下、变相的转让大量存在,不仅严重损害了国家、集体利益,导致了土地利用的混乱,影响了土地市场的正常秩序,而且造成了土地产权关系不清,交易的不安全,给农村的稳定带来了隐患。为此,研究和完善集体土地产权制度建设,规范集体非农建设用地流转机制已成为新形势下我国土地管理事业的又一重要课题。本文旨在通过集体土地产权制度建设的现状分析和探讨,对集体土地产权制度建设和非农建设用地的流转管理谈点粗浅认识。

  一、产权制度建设是规范集体建设用地流转的基础

  集体非农建设用地流转是围绕集体土地产权这个核心内容展开的。土地产权关系明晰、权能明确是集体建设用地使用权流转有序进行的前提条件。

  综观我国国有土地使用制度改革,始终是围绕土地产权制度建设进行的。我国1982年《宪法》规定:“城市的土地属于国家所有,农村和郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有,宅基地和自留地,也属于集体所有”。在法律上明确了土地所有权的国家所有制和集体所有制,同时规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”。此后,随着中国经济体制的改革,土地的经济价值得到重新认识。在市场机制的作用下,土地使用者迫切需要更多的权利以促进土地的流动,对此,1988年《宪法》确定了:“土地使用权可以依照法律的规定转让”,使土地使用权和所有权分离,明确了可交易的产权内容。1990年5月19日国务院颁布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》,规定“依法取得的城镇国有土地使用权在使用年限内可以转让、出租、抵押或者用于其他经济活动,合法权益受国家法律保护。”进一步明确了土地使用权是一项独立的经济权利。新《土地管理法》又明确了国务院是国有土地的代表。

  从我国国有土地产权制度建设过程中可以看到,它是对土地产权边界的划分,是对土地产权权束中不同权利的重新界定的过程。土地产权制度的不断完善是土地使用制度改革的前提,是土地市场健康发育的基础,而土地市场的不断发展反过来又促进土地产权制度的逐步建立和完善。

  二、集体非农建设用地产权管理现状和存在问题

  我国有关集体土地权利的规定,也散见于不同的法律法规和政策性文件中。现行《宪法》规定:“城市的土地属于国家所有,农村和郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有,宅基地和自留地,也属于集体所有”。《民法通则》规定:“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有,由村农业生产合作社等村农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的,可以属于乡(镇)农民集体所有”。《土地管理法》第10条规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理”,对集体土地所有权主体作了规定。该法第11条规定:“农民集体所有的土地依法用于非农建设的,由县级人民政府登记造册,核发证书,确认建设用地使用权”,第43条规定:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地除外”,第62条规定:“农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地,不予批准”。第63条明确“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”等等,对集体土地所有权及其派生出来的集体土地使用权和他项权利作出了一些规定。但这些规定对于集体土地产权关系的明确界定,仍有相当的难度,特别在实际操作中,各项权能难以界定,以至出现了对集体建设用地流转难以规范的具体问题。

  (一)集体土地所有权主体的模糊问题

  虽然法律规定了集体土地所有权的主体是村农民集体、村内两个以上农村集体经济组织的农民集体和乡(镇)农民集体,3个主体所有的土地可以由村集体经济组织或村民委员会、村内各该农村集体经济组织或者村民小组及乡(镇)农村集体经济组织“经营、管理”,但由于农民集体与农村集体经济组织的内涵不清,土地所有权和经营、管理权的界定不力,在实际工作中集体土地所有权主体很难确定,加之常常以行政权代替土地资产经营权,带来集体土地流转过程中各主体的土地产权“边界纠纷”。

  (二)集体建设用地使用权主体的特定性问题

  集体所有的土地,目前一般只能由本集体及其所属成员享有建设用地使用权,而不允许其他单位、个人拥有,除了农村集体经济组织使用乡镇土地利用总体规划确定的建设用地与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同兴办企业,经过批准,使人股、联营企业获得集体土地使用权。还有因企业破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移而取得以外。但目前对具体形式、转移的接受主体以及流转后土地产权关系的调整等尚无具体规定。

  (三)集体土地产权权能不清问题

  根据《民法通则》“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。”但对集体土地所有权来讲,并不是通常意义的完全物权或充分物权,《土地管理法》第43条规定:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地除外”。对农民集体土地所有权的权能作了限制,其土地产权具有一定的不完整性。而对集体建设用地使用权来讲,权利主体也并不具备完整的处分权、收益权,与国有土地使用权相比,其产权流转也受到很多限制,明显处于不平等地位。这不完整和不平等某种程度上导致了大量集体建设用地的私下流转,特别是城乡结合部,在利益机制的驱使下,致使不同主体以各种形式参与集体建设用地在隐形市场流转。

  (四)集体建设用地使用权抵押问题

  《担保法》明确规定:“抵押人所有的房屋和其他地上定着物可以抵押,”“乡镇、村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的,其占用范围内的土地使用权同时抵押。”“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。”房屋所有权与宅基地使用权在抵押上的错位,使得农民利用

农村房地产进行融资的愿望难以实现。如何寻找突破,为农民发展效益农业,提前实现农业、农村现代化服务,有待研究和规范。

  三、加强土地产权制度建设,规范集体建设用地流转

  为切实保障农民合法权益,促进土地资源的集约、高效、合理利用,加快农村经济发展,需要我们以现有法律法规为基础,按照江总书记“创新、创新、再创新”的要求,探索集体土地产权制度建设,研究集体建设用地流转问题,以构筑与市场经济相适应的农村财产制度。

  (一)进一步明确集体土地所有权主体

  依法合理界定集体土地所有权主体,是规范集体建设用地流转的基础。

  确定集体土地所有权主体应以现有法律为基础,从农村实际出发,在稳定农村大局的前提下,进一步明确集体土地所有权主体。一是已属于村农民集体所有的土地,包括已打破村民小组界限和虽未打破村民小组界限但已由村农民集体实际使用的土地,宜承认现状,明确为村农民集体所有,由村集体经济组织或村民委员会经营、管理。二是已经属于乡(镇)农民集体所有的土地,应依法确认为乡(镇)农民集体所有,由乡(镇)集体经济组织经营、管理;没有乡(镇)集体经济组织的,可由乡(镇)政府代为经营、管理。三是村内有两个以上的农村集体经济组织或村民小组,各集体经济组织或村民小组之间仍然保持着过去生产队时期的土地权属界线,并在各自的范围内具有占有、使用、收益、处分的权利的,应确认各该农村集体经济组织或村民小组为相应的集体土地所有权主体。如村民小组在组织形式上已不健全,可以由

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