城市土地储备征购方式与补偿标准研究
主要对象是城市存量土地，可以是无偿的，但多数情况下是需要补偿的，其操作程序如图（略）。
3.土地置换。土地储备中心根据市政府的经济发展战略和城市经济结构布局，对原来在城区内不符合城市规划或对企业再发展有阻碍的企业和单位进行用地布局调整，用储备土地置换出原企业或单位的土地。土地置换的操作程序如图3（略）。
4.土地购买。土地储备中心在土地二、三级市场上，根据土地储备和供应计划，在同等条件下，优先购买土地使用权，增加土地储备的活动。土地购买主要有如下几种情况：①土地受让人进行土地开发后进行转让的土地；②银行抵押需处置的土地；③市场交易价格明显偏低的土地。土地购买的操作程序如图4（略）。
从上面的4种土地征购方式我们可以看到，各种征购方式基本上都经过申请、权属核定、征询、实施补偿、变更权属等几个阶段。但由于每种征购方式适用范围不同，每个阶段的操作方式和内容有所不同，土地储备中心应根据实际情况进行具体操作。
三、土地征购过程中土地补偿的原则和标准
从目前城市土地储备制度的运转情况来看，土地补偿标准的确定是关键，同时也是难点。因为土地储备制度是一种创新，我国现行法律法规目前还没有专门对其性质进行规定，各城市的做法也不相同。因此，我们只能从土地补偿的内涵入手，分析其影响因素，从而确定一些基本原则，并针对不同征购方式探讨具体的土地补偿标准。
（一）土地征购过程中土地补偿的内涵
土地补偿的本质是对原土地使用人有关土地经济权益的补偿，与土地产权的性质和结构有很大关系。直接影响土地补偿的法定权利主要包括土地所有权、土地使用权、土地处置权和土地发展权。
我国现行《宪法》明确规定城市范围内土地为国家所有，农村土地归集体所有，国家建设占用集体土地要通过征用。因此，征购集体土地需要对土地所有权进行补偿，征购城市存量土地中的国有土地不需要对土地所有权进行补偿。因为征用集体土地的补偿标准由国家规定，并带有强制性，所有权的补偿是不完全的。土地使用权是指土地使用者按照土地出让合同或划拨使用的规定对土地经营管理并获取土地收益的权利，它受有关法律法规明确的约束和保护，所以土地补偿构成中应包含土地经营权价格。土地处置权包括最终处置权、出让和划拨权、用地约束调整权、转让权、出租权、抵押权和继承权等，对于拥有划拨土地使用权的原土地使用者完全不具备土地处置权。因此，如果被收购土地是划拨土地使用权，土地补偿不应包括土地处置价格。对于拥有划拨土地使用权的原土地使用者相应的拥有转让权、出租权、抵押权和继承权，这在出让合同中有明确规定，土地补偿中应包括与其相应的土地处置权价格。土地发展权指土地在规划或最优利用条件下的价格。我国实施土地储备制度实践过程中，收购双方对土地补偿分歧最大的就是发展权价格是否包含在土地补偿构成中，由此可能导致收购价格数倍的变化。我国目前设置的土地权利体系没有直接发展权。但从现行法律法规及土地增值的成因分析，土地发展权应是国家的权力，被收购土地的原使用者，无论是出让土地使用权还是划拨土地使用权都不拥有土地发展权。
从土地补偿内涵构成的分析中我们可以看出，在现行的法律法规下，土地的补偿内容可能涉及土地使用权、部分土地处置权以及部分土地所有权。根据收购对象不同，具体的补偿内容是几种权利的某种组合。
（二）土地补偿标准的影响因素
土地权益的大小不仅取决于权利的内容，而且取决于这些权利带来的经济效益。因此，在制定土地补偿标准时，应结合宗地特点，考虑以下几个方面的因素：①土地区位因素。土地区位是某宗土地与其所处的周围环境综合作用的结果，根据国内外经验，一般都根据土地区位将城市土地进行分级。②土地用途。土地用途应以土地目前现状用途为准。这是因为从理论上分析因规划改变或被收购导致的土地增值部分，属于土地的外部增值与原土地占有或使用者无关，其增值收益理应归社会公有或国家所有。另外从土地的权益分析因规划改变或被收购导致的土地增值部分，属于土地发展权的权益，应属于土地所有者-国家。③土地使用权年限。由于土地价格是各年地租的总现值，在进行土地补偿时必然要考虑用地单位剩余的土地使用权年限。④土地成本。由于历史原因，获得同样性质的土地使用权，其取得土地的成本不一样，在土地补偿中应该考虑。
（三）确定土地补偿标准的原则
根据国内外经验及我国社会主义市场经济发展的目标模式，我们认为确定储备土地的补偿标准应遵循下面几个原则：①产权原则。如上所述，土地补偿的内涵是土地产权，土地补偿标准应与被补偿土地经济主体对土地的权力和利益相一致。②土地补偿与安置补偿相分离原则。土地收购过程中可能牵涉到土地补偿、地上附着物补偿、职工或住户安置补偿、企业异地安置补偿以及企业债务分担等经济关系。在实际操作中，对地上附着物补偿和企业债务处理的内涵比较清楚，国家和地方都有相关的规定。而安置补偿与土地补偿往往区别不开，导致标准混乱。土地补偿与安置补偿是两个完全不同的概念，土地补偿主要考虑土地权益的大小；而安置补偿则要考虑被收购者的生活和居住水平，具有一定的计划性和福利性。因此，二者的依据和作用完全不同。现
（四）不同征购方式土地补偿标准
1.征用集体土地按照有关法律法规确定的标准进行补偿。国家与被征用土地者或被拆迁者之间不存在买卖关系，征地是一种国家行为，土地被征用者是对国家应尽的一种义务，征地和房屋拆迁补偿以不降低被征用者的生活和居住水平为原则。从集体土地的用途来看，我们可简单地将集体土地分为耕地和非耕地两种情况。根据绍兴市实际情况，征用耕地的补偿标准为120元/平方米，征用非耕地的补偿标准为87元/平方米。需要说明的是，这是土地补偿标准，若征用的是乡镇企业或个体企业，其安置补偿费中考虑的费用应与耕地的情况不同。
2.征购出让土地的补偿标准。有两种确定补偿标准的方法。一种是直接比照基准地价进行修正，另一种是委托评估机构评估。对于绍兴市来说，由于该市已经制定了完整的基准地价体系，宜采用第一种方法。因为基准地价具有全域性、分用途、平均性、有期限、时效性等特点，它又是政府公布的地价，能较客观公正地反映土地当前利用状况。需注意的是，在应用时应针对宗地的区位因素、个别因素、剩余使用年限等方面加以修正。
3.征购划拨土地的补偿标准。划拨土地是历史产物，原则上采用“收一还一”的政策，土地补偿标准以现时征地成本加上前期开发费用确定。理由是土地所有权属于国家，企业只有使用权，“收一还一”政策不影响企业的权利。但在企业或单位搬迁时，应按照国家有关规定进行额外补偿（除土地补偿外）。考虑原土地的取得方式和成本，根据绍兴市实际情况，可以按以下标准进行土地补偿：①无征地依据，使用国有存量土地的，按上年市区征用非耕地平均补偿标准给予补偿；②有征地依据，证明该划拨土地原是征用集体耕地的，按上年市区征用耕地的平均标准给予补偿。
3.土地置换。土地储备中心根据市政府的经济发展战略和城市经济结构布局，对原来在城区内不符合城市规划或对企业再发展有阻碍的企业和单位进行用地布局调整，用储备土地置换出原企业或单位的土地。土地置换的操作程序如图3（略）。
4.土地购买。土地储备中心在土地二、三级市场上，根据土地储备和供应计划，在同等条件下，优先购买土地使用权，增加土地储备的活动。土地购买主要有如下几种情况：①土地受让人进行土地开发后进行转让的土地；②银行抵押需处置的土地；③市场交易价格明显偏低的土地。土地购买的操作程序如图4（略）。
从上面的4种土地征购方式我们可以看到，各种征购方式基本上都经过申请、权属核定、征询、实施补偿、变更权属等几个阶段。但由于每种征购方式适用范围不同，每个阶段的操作方式和内容有所不同，土地储备中心应根据实际情况进行具体操作。
三、土地征购过程中土地补偿的原则和标准
从目前城市土地储备制度的运转情况来看，土地补偿标准的确定是关键，同时也是难点。因为土地储备制度是一种创新，我国现行法律法规目前还没有专门对其性质进行规定，各城市的做法也不相同。因此，我们只能从土地补偿的内涵入手，分析其影响因素，从而确定一些基本原则，并针对不同征购方式探讨具体的土地补偿标准。
（一）土地征购过程中土地补偿的内涵
土地补偿的本质是对原土地使用人有关土地经济权益的补偿，与土地产权的性质和结构有很大关系。直接影响土地补偿的法定权利主要包括土地所有权、土地使用权、土地处置权和土地发展权。
我国现行《宪法》明确规定城市范围内土地为国家所有，农村土地归集体所有，国家建设占用集体土地要通过征用。因此，征购集体土地需要对土地所有权进行补偿，征购城市存量土地中的国有土地不需要对土地所有权进行补偿。因为征用集体土地的补偿标准由国家规定，并带有强制性，所有权的补偿是不完全的。土地使用权是指土地使用者按照土地出让合同或划拨使用的规定对土地经营管理并获取土地收益的权利，它受有关法律法规明确的约束和保护，所以土地补偿构成中应包含土地经营权价格。土地处置权包括最终处置权、出让和划拨权、用地约束调整权、转让权、出租权、抵押权和继承权等，对于拥有划拨土地使用权的原土地使用者完全不具备土地处置权。因此，如果被收购土地是划拨土地使用权，土地补偿不应包括土地处置价格。对于拥有划拨土地使用权的原土地使用者相应的拥有转让权、出租权、抵押权和继承权，这在出让合同中有明确规定，土地补偿中应包括与其相应的土地处置权价格。土地发展权指土地在规划或最优利用条件下的价格。我国实施土地储备制度实践过程中，收购双方对土地补偿分歧最大的就是发展权价格是否包含在土地补偿构成中，由此可能导致收购价格数倍的变化。我国目前设置的土地权利体系没有直接发展权。但从现行法律法规及土地增值的成因分析，土地发展权应是国家的权力，被收购土地的原使用者，无论是出让土地使用权还是划拨土地使用权都不拥有土地发展权。
从土地补偿内涵构成的分析中我们可以看出，在现行的法律法规下，土地的补偿内容可能涉及土地使用权、部分土地处置权以及部分土地所有权。根据收购对象不同，具体的补偿内容是几种权利的某种组合。
（二）土地补偿标准的影响因素
土地权益的大小不仅取决于权利的内容，而且取决于这些权利带来的经济效益。因此，在制定土地补偿标准时，应结合宗地特点，考虑以下几个方面的因素：①土地区位因素。土地区位是某宗土地与其所处的周围环境综合作用的结果，根据国内外经验，一般都根据土地区位将城市土地进行分级。②土地用途。土地用途应以土地目前现状用途为准。这是因为从理论上分析因规划改变或被收购导致的土地增值部分，属于土地的外部增值与原土地占有或使用者无关，其增值收益理应归社会公有或国家所有。另外从土地的权益分析因规划改变或被收购导致的土地增值部分，属于土地发展权的权益，应属于土地所有者-国家。③土地使用权年限。由于土地价格是各年地租的总现值，在进行土地补偿时必然要考虑用地单位剩余的土地使用权年限。④土地成本。由于历史原因，获得同样性质的土地使用权，其取得土地的成本不一样，在土地补偿中应该考虑。
（三）确定土地补偿标准的原则
根据国内外经验及我国社会主义市场经济发展的目标模式，我们认为确定储备土地的补偿标准应遵循下面几个原则：①产权原则。如上所述，土地补偿的内涵是土地产权，土地补偿标准应与被补偿土地经济主体对土地的权力和利益相一致。②土地补偿与安置补偿相分离原则。土地收购过程中可能牵涉到土地补偿、地上附着物补偿、职工或住户安置补偿、企业异地安置补偿以及企业债务分担等经济关系。在实际操作中，对地上附着物补偿和企业债务处理的内涵比较清楚，国家和地方都有相关的规定。而安置补偿与土地补偿往往区别不开，导致标准混乱。土地补偿与安置补偿是两个完全不同的概念，土地补偿主要考虑土地权益的大小；而安置补偿则要考虑被收购者的生活和居住水平，具有一定的计划性和福利性。因此，二者的依据和作用完全不同。现
实中，许多企业都把安置、搬迁、改制甚至企业扭亏的希望寄托在土地补偿上，被收购的土地主要是占据市中心区域、经营不善或濒临倒闭的企业用地。对于这些企业来说，即使其土地不被收购，政府仍需对其进行安置，土地补偿与安置补偿要分别考虑。③增值贡献原则。土地增值是指由于经济发展和土地投资而造成的土地价值提高。由经济发展和城市扩张、政府对基础设施投资和建设以及城市规划等导致的土地增值，应该归属于政府或社会公共所有，不在土地补偿的范围内。由土地使用单位对宗地的资金和劳动力投入导致的宗地增值，应该根据贡献予以补偿。
（四）不同征购方式土地补偿标准
1.征用集体土地按照有关法律法规确定的标准进行补偿。国家与被征用土地者或被拆迁者之间不存在买卖关系，征地是一种国家行为，土地被征用者是对国家应尽的一种义务，征地和房屋拆迁补偿以不降低被征用者的生活和居住水平为原则。从集体土地的用途来看，我们可简单地将集体土地分为耕地和非耕地两种情况。根据绍兴市实际情况，征用耕地的补偿标准为120元/平方米，征用非耕地的补偿标准为87元/平方米。需要说明的是，这是土地补偿标准，若征用的是乡镇企业或个体企业，其安置补偿费中考虑的费用应与耕地的情况不同。
2.征购出让土地的补偿标准。有两种确定补偿标准的方法。一种是直接比照基准地价进行修正，另一种是委托评估机构评估。对于绍兴市来说，由于该市已经制定了完整的基准地价体系，宜采用第一种方法。因为基准地价具有全域性、分用途、平均性、有期限、时效性等特点，它又是政府公布的地价，能较客观公正地反映土地当前利用状况。需注意的是，在应用时应针对宗地的区位因素、个别因素、剩余使用年限等方面加以修正。
3.征购划拨土地的补偿标准。划拨土地是历史产物，原则上采用“收一还一”的政策，土地补偿标准以现时征地成本加上前期开发费用确定。理由是土地所有权属于国家，企业只有使用权，“收一还一”政策不影响企业的权利。但在企业或单位搬迁时，应按照国家有关规定进行额外补偿（除土地补偿外）。考虑原土地的取得方式和成本，根据绍兴市实际情况，可以按以下标准进行土地补偿：①无征地依据，使用国有存量土地的，按上年市区征用非耕地平均补偿标准给予补偿；②有征地依据，证明该划拨土地原是征用集体耕地的，按上年市区征用耕地的平均标准给予补偿。
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