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谈城市土地储备制度中的难点与对策

时间:2006-11-22栏目:房地产论文

困和发展,所以要考虑企业现有权利进行补偿。考虑补偿的实际问题,特别当收购价格不足以弥补原土地使用者因土地被收购而导致经济损失时,政府应建立一条合适渠道,给予企业价格以外的补偿。但补偿与收购价格无关,是体现一种“恩恤补偿”,确定收购价格不能将价格以外的安置补偿混同考虑。目前被收购土地主要是占据中心地区的经营亏损或濒临倒闭的企业用地,对于这些企业的职工,即使其土地不被政府收购,政府仍需对其安置。另外,也可由政府将土地发展权益以国有资本金注入的方式返回给企业,这样既有利于当前国有企业改革的顺利进行,同时也能加快土地盘活进程。

  四、土地收购资金筹措

  建立土地储备制度,政府由出让“生地”为主转为出让“熟地”为主,除要支付土地收购费用,一般还要在出让前经过拆除地上建筑物、平整土地直至“七通一平”等前期开发整理,为此需要支付相当大的成本,需要大量资金。目前建立土地储备制度的城市采取资本金由市财政拨款,运作资金通过土地抵押贷款等方式筹措。土地收购费、前期开发整理和储备期间的管理费由土地储备中心支付,并从土地受让单位支付的土地开发整理费中补偿。

  资金和土地是土地储备制度的两大基本要素,土地储备过程是土地流转过程,也是资金循环过程。目前无论是政府财政拨款或是银行贷款,都未形成有效的资金筹措机制,而且存在较大的的风险,特别是统一收购制度实施后,客观上要求政府对需要盘活的土地实施敞开收购,资金需求量很大。笔者曾就利率对土地储备运营资金收益的影响做过分析,表明土地收购资金运作受利率变化的影响较敏感,在储备土地较长时间不能卖出的情况下,土地收益将低于土地储备成本,出现入不敷出的局面。

  因此,要改变单凭银行贷款来筹措资金的做法分散风险。可通过设立土地基金、实施土地债券化、推行换地权益书等做法吸纳社会资金实施土地储备。这样,既保证政府在土地盘活中取得合理的收益,又能有效地调动社会资金,共享利益,分担风险,保证政府对城市土地资产的有效经营。

  由于运营中需要大量资金,对经济不发达或经济实力较差的城市,政府无法承受如此大的经济负担,影响该制度在全国范围内的推广。

  五、土地储备的范围、数量和利用

  调整存量土地,关键是按城市规划调整不合理的用地结构,对城市规划中确定的更新改造地块,原则均可列入储备范围,使政府在实施土地收购时可以编制切实可行的计划和留有选择的余地。规划用途决定土地使用价值,因此要择优收购开发潜力大、价格较低、规划用途与市场需求一致的地块。收购要进行效益评价。

  通过储备土地,一个重要的目的是对土地供应总量进行控制,而只有土地储备积累到一定数量,才能使政府在市场土地供应短缺,地价暴涨时具备调控能力。但土地储备过多,会造成资金占用过多,而资金不足,储备量过小,就达不到调控土地市场的目的,如何科学地确定土地储备数量是一个重要课题。土地储备数量的确定要根据土地市场供求关系来确定,而土地供求取决于社会、经济、政策等若干因素,可通过对相关历史数据进行统计分析,设计需求预测模型,进而得到最佳土地储备数量。

  通过土地储备制度有利于实现城市规划,实现城市规划指导下的土地最优利用。例如可根据“法定图则”出让土地,即以法的形式明确土地开发范围、用途、容积率等要求,使土地供给与城市规划相一致,使“弹性”过大的城市规划增加“刚性”,也为根除“土地寻租”创造条件。

  六、土地收购原则

  建立土地储备制度,需要对土地收购原则进行研究,它是土地储备制度的基础。考察国外“土地银行”制度以及杭州、上海等城市建立土地储备制度的实践经验,实施土地收购的主客体双方可能存在三种关系:一是市场条件下的“自由买卖”关系,在这种关系下,政府或其授权机构在实施土地收购时,与被收购土地的单位或个人是两个平等的经济主体,是否收购和收购价格应根据市场状况自由协商制定。那么实施土地储备的政府或其授权机构就是一个纯粹的地产开发公司,它仅能实现其效益最大化的微观目标,而土地储备制度的宏观的社会、经济目标就无法实现;二是一种“权利和义务”关系,即土地收购是政府的权利,对被收购方讲是对国家的义务,收购是一种行政行为,收购价格不必遵循等价有偿的原则,这不符合建立社会主义市场经济体制的要求;三是国家对土地收购的“强制性买卖”关系,承认土地收购双方存在“买卖关系”,但这种“买卖关系”是强制性的,表现在收购与否由政府决定,收购价格由地价评估机构评估并由土地行政部门确认,而不由原土地使用者自由要价。“强制性买卖”关系有如下性质:①土地统一收购属于政府的特有权力;②土地统一收购权力是用于公共目的;③行使土地统一收购权力必须给予合理的补偿。

  综上所述,土地收购要坚持强制性原则、合理性原则:

  1、所谓强制性原则是指政府收回土地无需征得土地使用者的同意。首先,当根据城市发展规划调整土地使用时,土地使用者只能服从社会整体利益的需要;其次,对土地处分权是所有权的权能,受法律的保护。至于对非法占用土地的处理理应依法办事,该收回的坚决收回,如香港特别行政区的“官地收回”,其性质是完全一样的。

  2、合理定价原则:是充分考虑到市场经济条件下的利益分配问题,除土地使用权价格以外,还应适当补偿地上物和搬迁费用以及付给一定的地段差价。

  七、土地收购造成地价上扬

  建立土地储备制度,垄断土地一级市场,

控制了土地供给总量,随着土地需求增加可能造成土地价格上涨。同时政府以招标、拍卖出让土地,是追求土地效益最大化,也会带来地价上扬。

  有一种观点认为采取招标、拍卖引起土地价格上扬,开发商势必将这部分费用转移给消费者,有引起投资和消费需求趋缓的可能,进而抑制经济增长。但若采取协议方式又会助长“土地寻租”行为,使土地低价出让有失市场公正、公平、公开的原则。实际上,土地价格适当上涨但不是暴涨,反而有刺激房地产投资的作用,拉动经济增长。另一方面,建立土地储备制度,有了土地供应的“蓄水池”,政府完全可以通过对市场的监控,适时、适量地增加土地的供应量,以调节土地供求关系及土地价格,防止地价上扬过快造成的混乱。

  受价格变动影响较大的可能是低收入家庭,因此需要政府部门在安居、危改用地方面制定相应政策,如此类用地可按协议方式出让。由于安居住宅一般位于城市边缘,大部分是通过新征集体土地进行建设的,农地与居住用地的差价很大,政府有条件限制此类土地的出让价格,因此土地储备制度对广大低收入者来讲冲击不大。

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