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外在监管稳定市场---行政司法机关在证券市场中应当承担的责任

时间:2006-11-22栏目:证券论文

    我国证券市场是新兴的不成熟的市场,在发展中难免要遇到这样那样的问题。面对这样的市场,在规范和引导其健康发展和规范市场参与各方行为的过程中,行政司法机关能否依法履行相应责任、行使相应权利,就显得尤为重要。

    从股份制公司的发起设立到公司股票在市场上进行交易,再到一些上市公司由于种种原因而被暂停上市或终止上市,在整个过程中,行政司法机关都参与其中,扮演着重要的监管角色:一方面通过制定和颁布经济政策,对市场进行宏观调控;另一方面通过行政司法手段,打击证券犯罪,以确保市场的稳定、安全与繁荣。

    行政司法机关与证券市场的关系

    我国证券市场从20世纪80年代初期试点发展至今,已经初具规模,市场运作及管理框架业已基本形成,取得了很大的成绩,已成为我国经济体系中不可替代的重要组成部分,在我国经济的高速成长过程中发挥着重要的推动作用。但由于我国证券市场是在传统的计划经济体制中产生并发展起来的,其发展中不可避免会受到严重束缚和影响。

    在我国证券市场发展初期,在政府和市场关系的制度安排上存在着诸多问题,例如政府对市场的干预较深,对市场寄予超越其能力的额外期望,忽略了市场能完成的功能与运行的规律。政府把证券市场看成是解决各类问题的工具,例如地区发展规划、产业政策、国有企业解困等。这实际上是把证券市场当作政策工具,当成实现国家长期经济发展战略和短期宏观调控目标的载体,从而在一定程度上弱化了证券市场的优化资源配置功能,影响证券市场的持续快速健康发展。

    1998年12月29日,《证券法》在第九届全国人民代表大会常委会第六次会议上获得通过,这标志着我国证券业已经步入一个新阶段,即法治化的发展阶段。《证券法》的颁布,彻底改变了我国证券产业结构现状,形成了法律、政府和市场组成的三元结构。

    在证券产业发展过程中,证券法律法规、政府和证券市场所呈现的是一种互动的关系,政府和法律分开,同时,作为"证券市场"、"政府"、"法律"的三个不同元素,既互相制约,又互相依存。政府不是证券市场的主体,而是市场外在的监管者。政府监管不是为了监管而监管,监管的目的是为了市场稳定发展,降低市场的风险,保护广大投资者权益,以促进国民经济的发展。

    借鉴西方发达国家的证券市场体系,我们可以看到,法律是一种独立的交易活动"游戏规则";政府是市场安全的监管者(金融警察);而市场则是由业内人士和大众投资者组成的"活"的经济网络。政府对市场的影响主要是靠经济政策,市场自发调节主要依靠"游戏规则",而法律就是市场游戏规则的总结和条文。

    今后我国政府在证券市场中所要扮演的是监管者的角色,通过制定和颁布经济政策,对市场进行宏观调控。同时借助相应的行政司法机关打击证券犯罪,以确保市场的稳定、安全与繁荣。

    与证券市场相关的行政司法机关

    目前,与我国证券市场相关的行政司法机关主要有如下所列:

    (1)国家计委:对于发行申请是否符合国家产业政策以及有关固定资产投资立项规定进行批复。

    (2)国家经贸委:对于发行申请是否符合利用外资政策进行批复。

    (3)国家及地方体改委:负责对拟上市公司(涉及国有资产)改制方案批准审核。

    (4)财政部:对涉及国有资产有关变动方案进行审核及批复。

    (5)省级或计划单列市人民政府:对股份制有限公司设立进行批复。

    (6)国有资产管理部门:对资产评估的确认文件、国有股权管理进行批复。

    (7)国土资源管理部门:批复土地使用权评估确认文件和土地使用权处置方案。

    (8)国家环保管理部门:发放环境保护许可证。

    (9)国家工商管理部门:负责公司的登记工作。

    (10)公安机关:负责证券犯罪的侦查、预审。

    (11)人民检察院:负责证券民事案件的侦查。

    (12)人民法院:审理证券民事诉讼案。

    司法介入意义深远

    我国人民法院是国家的审判机关,其依照法律规定独立行使审判权,在审理证券民事诉讼案应公正、公平。

    2002年1月15日,最高人民法院正式下发《关于受理证券市场因虚假陈述引发的民事侵权纠纷案件有关问题的通知》,这意味着我国已经逐步建立和完善证券市场的侵权民事责任制度。

    尽管人民法院目前仅是有条件地受理和审理因虚假陈述引发的民事侵权纠纷案件,但它仍然是我国证券法制建设的一项重大举措。在证券市场的初创阶段,完全依赖政府对市场的监管,既不现实也不可能。只有通过追究民事责任的方式,鼓励受到侵害的投资者通过民事诉讼获得赔偿,而调动广大投资者参与对市场监控的积极性。由被侵权人提起民事诉讼,有利于对市场监管职能的发挥,这也是WTO有关协议对成员国司法救济的明确要求。待市场条件和法律条件进一步成熟后,人民法院将无保留地依法受理和审理各类证券市场民事侵权纠纷案件。

    自我国证券市场建立以来,各级人民法院实际上已审理了不少涉及证券市场的民事纠纷案件,主要是委托买卖证券等因合同而产生的纠纷,对中介机构以不实股评误导投资者的侵权行为也作出过判决。虽然在2001年9月21日的"暂不受理"通知下发前,有的法院受理过为数不多的因证券市场欺诈行为而索赔的案件,

但都未进入实体审理阶段。也就是说,迄今为止,对因证券市场中的内幕交易、操纵市场、虚假陈述等欺诈行为而使投资者受到损害的情况,法院还没有作出过一个民事赔偿的判决。最高人民法院1月15日《通知》的出台,无疑将填补司法审判在此类案件上的空白,也使得今后司法机关将更好地履行其职责,能更好地维护证券市场的"公开、公平、公正、公信"的原则。

    核准发行阶段

    改制重组

    发行上市的第一步,就是股份有限公司的设立。从1999年开始,中国证监会对拟发行上市企业实行了"先改制后发行"的办法,即国有企业和有限责任公司必须改制成规范化的股份有限公司并运行一年以后方可申请公开发行股票。

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