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中国开放式基金监管模式的现状及优化

时间:2006-11-22栏目:证券论文

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  监管是手段,发展才是真正的目的,离开了对开放式基金的监管,其本身及证券市场的发展就失去了保障。因此,规范开放式基金的运作,加强对开放式基金的管理和监督,对保护投资者的利益,促进基金管理公司的健康发展,稳定证券市场都十分必要。
    二、中国现行的开放式基金监管模式
  本文将主要从制度体系、组织体系和法律体系三方面来讨论开放式基金的监管模式。
    (一)中国开放式基金监管的制度体系
  世界各国证券市场对开放式基金的监管共有三种典型的制度模式,即集中型监管模式、自律型监管模式和中间型模式。
  集中型监管模式也称集中立法型监管模式,是指政府制定专门的基金法规,并设立全国性的监督管理机构来统一管理全国证券投资基金市场的一种体制模式。在这种模式下,政府积极参与市场管理,并且在市场机构中占主导地位,而各种自律性的组织如证券业协会、基金公会等则起协助政府监管的作用。自律型监管模式是指政府除了一些必要的国家立法外,很少干预基金市场,监管工作主要是由证券交易所、基金公会等自律性组织进行,强调基金管理公司自我约束和自我管理的作用,一般不设专门的基金监管机构。中间型监管模式既强调集中立法管理又强调自律管理,可以说是集中型监管模式和自律型监管模式相互配合、相互渗透的产物[1](30)。
  中国现行的开放式基金监管体制属于集中型监管模式,具有集中型模式的基本特点,但也有一些中国基金市场自身的特征:第一,基本上建立了开放式基金监管的法律法规框架体系,尽管这一体系远未完善。1997年11月14日,国务院首先出台了《证券投资基金管理暂行办法》,这标志着我国有了关于投资基金的统一规范。2000年10月12日,中国证监会发布了《开放式证券投资基金试点办法》,确定了开放式基金的运行框架。经过不断的探索和完善,目前我国已形成了以国务院行政法规为基准、以证监会有关通知和证券交易所业务规则为补充的开放式基金监管法规体系框架。第二,中国目前的基金监管机构是以国务院下属的中国证券监督管理委员会为主体,包括中国人民银行和财政部、国家计委、原国家体改委、地方政府及有关部委、地方证券监管部门共同组成的一个有机体系。中国证监会是国家对全国证券市场,包括基金市场进行统一宏观监管的主管机构。第三,从1997年开始,证券交易所直接划归中国证监会领导,强化了证券市场、基金市场监管的集中性和国家证券主管机构的监管权力。第四,基金管理公司中实行独立董事制度,以强化基金管理公司的内控机制和一线监管职能,培养理性投资。目前,已有50多位独立董事受聘于14家基金管理公司。第五,以“好人举手”制度为主要内容的基金业准入制度改革成为基金业规范化进程中的主要内容。
  中国选择集中型监管模式是与中国长期实行集中计划管理积累了丰富经验、证券市场中法律法规和各项监管尚不完善以及证券投资基金从业人员素质较低、自律意识比较淡薄的现实状况相适应的。
    (二)中国开放式基金监管的法律体系
  各国在基金监管的法律体系上形成了不同的模式和特点:美国式的特点是有一整套专门的证券(基金)监管法规,注重立法,强调公开原则。英国式的特点是强调市场参与者的“自律”监管为主,政府很少干预,没有专门的监管机构,也不制定独立的法律,对基金等的监管,主要是通过其它相关的立法、法规来加以规范。欧洲式则多数规定严格的实质性监管,并在相关法规如《公司法》中写入有关基金管理公司及证券公司的设立、交易和运作等方面的条款,该模式也不设监管的专门机构[2](132)。
  中国的证券投资基金自1991年创立以来,为规范基金发展,采取了先在地方上立法,为中央统一立法总结经验的立法思路。1993年上海市颁布了《上海证券交易所基金证券上市试行办法》、《上海市人民币证券投资信托基金暂行管理办法》。1992年深圳市颁布了《深圳市投资信托基金管理暂行规定》,1993年又颁布了《深圳市证券交易所基金上市规则》,此外还有《深圳证券交易所投资基金估值暂行规定》。其它地方和部门也有一些相应的法律规范。这些规范对基金的创立、发展和健康运作都起到了良好的促进作用。
  但是随着投资基金规模的不断发展和壮大,某些法律规范只着眼于地方和部门利益,弊端便逐渐暴露出来。因此迫切需要有一部统一的全国性规范。1997年11月14日,国务院出台了《证券投资基金管理暂行办法》,标志着关于投资基金的统一规范的诞生。2000年10月12日,中国证监会发布了《开放式证券投资基金试点办法》,从而确立了开放式基金在中国的运作规范。期间一些涉及开放式基金运作的相关法律和部门规章也先后出台,形成了以国务院行政法规为基准,以证监会有关通知和交易所业务规则为补充的开放式基金监管法规体系。具体来说,该法规体系由以下几个层次构成:一是以《证券投资基金管理暂行办法》为代表的行政法规;二是由《开放式证券投资基金试点办法》等证监会文件所组成的部门规章;三是证券交易所基金业务规则与证券交易规则、中国证券登记结算公司登记结算业务规则;四是基金契约。
    (三)中国开放式基金监管的组织体系
  监管的组织体系涉及基金市场监管机构的设置和职责分工。在集中型的监管模式下可以有三种监管的组织方式:以独立的证券监管机构为主体的组织方式;以中央银行为主体的组织方式;以财政部为主体的组织方式。中国开放式基金监管组织体系的形成经历了较长的制度演进过程。
  1992年10月,国务院证券委员会(简称证券委)及其执行机构中国证券监督管理委员会(简称证监会)成立,标志着中国证券(基金)监管组织体系的正式诞生,初步确立了以国务院证券委及中国证监会为主体,包括中央银行和财政部、国家计委、原国家体改委、地方政府以及有关部委、地方证券监管部门等在内的一个多头监管体系。1992年12月国务院发布了《关于进一步加强证券市场宏观管理的通知》,对于各监管部门的分工作了基本的规定。1998年,国务院证券委和中国证监会合二为一,由中国证监会负责对全国证券市场实施监管。2001年,基金业公会成立,负责对基金业实行自律管理。至此,中国开放式基金监管的组织体系已经形成,其结构如图1。
  附图
    三、对现行监管模式的评价及其优化
  由于投资基金尤其是开放式基金在我国发展较晚,又是首先在地方上逐步推行起来的,同时受到中国经济发展状况和立法模式等的制约,因此,中国的开放式基金监管模式不完全相同于国际上成熟的基金监管模式而带有部分中国特色。
  (一)我国目前对开放式基金实行的集中型监管制度体系,较多地参照了美国的监管模式,具有鲜明的政府主导性特点[3](246)。首先是集权性和一元化,主要体现在中国证监会是中国证券市场上唯一的最高监管部门,权力高度集中于中央政府;其次是高权威性和高独立性,表现在中国证监会改变以往事业单位的性质而成为国务院直属的行政管理机构,原证券委的宏观管理职能和中国人民银行监管证券经营机构的职权被并入和移交给了证监会

,从而使证监会具有了大一统式的、又相对独立的管制权利。尽管现阶段的中国经济、体制与市场发展的国情客观要求确立强有力的中央政府集权管理,但自律机构及一线监管的重要作用仍是无法替代的,主要表现在以下几点:
  1.现行体制中证券交易所和证券业协会、基金公会只起辅助政府监管的作用,完全受制于证监会的集中管理,沪深交易所原本在当地政府驱动下的激励竞争态势转化为无竞争的垂直管理模式下的无进取态势,一定程度上阻碍了市场一线监管的效率,抑制了交易市场的创新,其具有的低信息成本、应变灵活性和敏感性的优势难以发挥出来。因此应适度形成交易所在组织和发展市场等方面的激励机制,加强它在上市公司、基金的持续信息披露、市场价格异常波动和一般违法行为查处等方面的监管权责。与此同时,大力推进基金公会和证券业协会的机构和职能建设,切实增强它们在一线监管中的地位和作用。
  2.健全基金的治理结构。中国(开放式)基金试点过程中出现的许多问题根源在于基金治理结构的不完善。基金三方当事人——持有人、管理人、托管人之间靠基金契约来调整各自的权利和义务关系(中国目前的5只开放式基金和49只封闭式基金都是契约型基金)。持有人持有基金资产,管理人管理和运用基金资产,托管人托管基金资产。它们背后各自体现了所有权、经营权和保管监督权。由于基金治理结构不完善,持有人对管理人的监督有限,持有人的合法利益难以得以充分保护;托管人由于竞争等原因的存在,也未能全面履行保护基金持有人利益的责任。鉴于此,一方

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