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怎样对我国证券市场中的监管者进行监管的浅议

时间:2006-11-22栏目:证券论文

  怎样对我国证券市场中的监管者进行监管的浅议
  
  【摘 要】文章首先介绍了我国证券监管体制的发展历程,之后明确了我国证券监管的主体;主要论述证券监管者失灵以及应对失灵而提出的合理化建议。
  
  【关键词】证券监管 证券法监管失灵
  
  一、我国证券监管体制发展历程
  
  我国证券监管体质呈现出阶段性的演进特征,并以政府监督主体的演化为主线。
  
  第一阶段:(1992年5月以前):多头分散监管时期,以中国人民银行为主导,国家计委、财政部、体改委等多方参与格局。
  
  第二阶段:(1992年5月——1997年年底):1992年国务院设立国务院证券委员会(简称为“证委会”和中国证券监督管理委员会(简称为“证监会”)。其中,证券会为市场主管机构,证监会为具体执行机构。1993年后,国务院进一步明确授权证监会对证券市场的全面监管。
  
  第三阶段:(1997年年底——至今):国务院决定将证委会与证监会合并为国务院直属事业单位,同时将中央的证券监管职能交由证监会同意行使,地方证券监管机构改组为证监会派出机构,由证监会垂直领导。
  
  1999年7月1日,《证券法》开始实施,这标志着我国集中统一的证券、期货两级监管体制
  
  基本建立。证监会负责全国证券市场的监管;区域内上市公司和证券经营服务机构由证监会派出机构——地方证管办和特派员办事处、证监会专员办事处根据授权和职责分别监管。
  
  二、我国现行证券监管体制概述
  
  2005年10月修订的《证券法》确立了我国现行证券监管体制,其核心内容体现在三个方面:
  
  1.实行证券与银行、保险、信托业分业管理。《证券法》第六条规定:“证券业和银行业、信托业、保险业实行分业经营、分业管理,证券公司与银行、信托、保险业务机构分别设立。国家另有规定的除外。”
  
  2.实行全国证券市场的集中统一监管。《证券法》第七条规定:“国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一监督管理。”“国务院证券监督管理机构根据需要可以设立派出机构,按照授权履行监督管理职责。”
  
  3.实行以政府监管为主,自律监管为辅的监管模式。《证券法》第八条规定:“在国家对证券发行、交易活动实行集中统一监督管理的前提下,依法设立证券业协会,实行自律性管理。”
  
  综上,可以得出,我国证券的监管主体便是证监会及其派出机构。
  
  三、对监管者进行监管的必要性
  
  本文的监管者包涵两层涵义:第一层是指监管者本身,即作为单个的个体的“监管人”;第二层是指作为团体法人的政府机构,在中国即为证监会。监管者之所以需要监管是因为存在监管失灵,这种失灵的原因主要是来自于监管者本身的行为失范和制度设计的缺陷。具体来讲主要体现在以下四个方面:
  
  1.监管者“经济人”本质。监管者自身始终处在个人利益与公共利益的“拉锯战”中。一方为作为公务员他,这个“他”要求自己必须时刻以公共利益最大化的准则行事,另一方是作为经济人的他,这个“他”要求自己应当以自己利益最大化行事,因此,政府监管者就未必一定是公共利益的天然代表者,极可能出现“寻租”现象,从而成为某些特殊利益集团手中的工具,而此时的政府监管就会偏离和牺牲公众利益,便不能够实现资源配置的帕累托最优状态。
  
  2.证券监管的“内部性”.所谓“内部性”是指:政府活动并不仅仅是公共利益的最大化,而是各部门都有自己的组织目标。因此在监管过程中,就会出现为了部门利益而放弃公共利益的现象。这已经被实践所证实,比如美国的SEC在“安然事件”曝光前,中国证监会在“银广厦事件”被揭露前,都是采取了保守的监管姿态,而没有给予上市公司信息披露问题严格的监管,导致了上市公司信息披露中信息虚假、信息不完全等现象大量存在。
  
  3.证券监管地位的垄断。证券监管和政府一样,在中国处于完全的垄断地位,它们所提供的服务不像市场上的服务具有可选择性,几乎不存在淘汰的危机意识,而公众也无法很准确的判断它的有效性,因而监管者也就缺乏有效的激励机制。
  
  4.作为制度滞后性的天然局限。即一项监管措施从制定到实施,往往需要一个过程,而且也需要一个长期性的稳定实施过程,但在这段时间里,市场可能发生变化,从而又需要实施相反的调控措施。例如,在制定政策时,需要的是扩张性财政政策和膨胀性货币政策,但当政策实施时,经济可能已经走上了复苏的轨道。由于这种监管时滞的存在,证券监管制度往往会落后于证券市场的变化。因此,有时制定出来的监管政策本身是缺乏效率或者是错误的,从而引发证券监管失灵。
  
  四、对监管者进行监管的措施
  
  1.加大监管者的违规成本。具体来说,就是完善对监管人员失职行为进行制约和惩罚的相关法律和制度,加重对违规行为的惩罚力度。我国《证券法》有关监管人员违规法律责任有以下两条规定:第二百零五条:“证券监督管理机构的工作人员和发行审核委员会的组成人员,不履行本法规定的职责,徇私舞弊、玩忽职守或者故意刁难有关当事人的,依法给予行政处分。构成犯罪的,依法追究刑事责任。”第一百八十三条第二款:“证券监督管理机构工作人员进行内幕交易的,从重处罚。”可以看出,我国关于监管人员违规操作的法律规定存在至少两个方面的问题具有一定的模糊性,过于笼统、概括,这样便大大降低了法律责任的威慑性,从而增加了监管者的违规操作可能性。
  
  2.监管行为和发展行为分离。在我国的证券监管过程中,证监会常常会以“救世者”的身份出现,这种一边做监管一边做发展的模式是不可取的。由于监管和发展很难实现衡平,这一对矛盾本质上说就是“效率和公平”问题,造成在监管主义盛行时,投资低迷,在发展主义盛行时监管缺失的局面。因此笔者构想,应该恢复证委会和证监会两个部门的局面,前者一心一意求发展,后者全心全意搞监督;从部门上下级关系上来说,二者应该应处于平等地位,但证委会受证监会监督,但证监会具有更多的特别权力以保障其监督权的顺利实施。也有人提出,证监会做好“惩恶”,而将“扬善”的事情留给市场去做,但显然,目前我国的市场经济和证券市场仍处在初步的发展阶段,还不能完完全全自由化竞争,政府的引导和规范是必要的。
  
  3.设立人大监管制。我国证券监管主体权力设计不合理,在大成都上,证监会既做“运动员”又做“裁判员”,这样一种权力设计势必会导致权力失控和权力滥用。此时就需要人大来以“权”制“权”.人大常委会可对证券监管者建立专门的委员会。建立责问制,对证券监管进行持续监督,以保证其权力在适当范围之内。
  
  4.建立健全司法监督程序。司法监督程序的介入主要是一种事后监督。即对证券监管者的违规监管行为造成的损失从而产生的诉讼纠纷进行妥善处理的程序。在我国,行政诉讼总是处于法律的灰色空间,很多本应进入法律途径解决的案件往往以“和解”、“私了”而终结,虽然这样的处理方式在一定程度上节约了司法成本,但是从长远来看是不利于我国行政机关和行政法的发展的。因此,建立健全监管者违法的诉讼监督程序无论是我国证券业还是监管制度本身都有着不可忽视的作用。
  
  参考文献:
  
  [1]李东方。证券监管法律制度研究[M].北京大学出版社,2002.
  
  [2]沈楠,宋鹏举。论我国证券监管体制的完善[J].法制与经济,2007,(11)。
  
  [3]王哲。证券监管的法律制度分析——从制度经济学角度的探究[D].吉林大学硕士论文,2006,12.
  
  [4]陈义兴。我国证券监管体制模式的缺陷及其完善[D].暨南大学硕士论文,2008,5.

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