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美国战略石油储备体系与国际比较

时间:2007-3-23栏目:国际贸易论文

 石油战略储备是一项应对石油供应紧急情况的国际性政策。1973年世界石油危机以后,不少西方市场经济国家相继建立了政府战略石油储备体系。从1996年起,我国就已经成为石油和石油产品净进口国。目前,我国的石油和石油产品进口已占全部供应量的1/3,据估计,2020年进口依存度将超过50%,因此,建立国家石油储备体系越来越紧迫。我们就如何建立石油储备体系的问题,访问了美国能源部,听取了能源部石油战略储备办公室官员的介绍。

  一、美国战略石油储备体系的运行机制

  1973年巴以战争导致中东石油供应中断,石油价格猛涨,引发世界性石油危机,一度造成美国石油进口中断,给经济带来巨大损失。1974年11月,在美国等西方市场经济国家的倡导下,国际能源机构(简称IEA)成立,其主要职能是协调成员国的石油储备行动。1975年,美国国会通过了《能源政策和储备法》(简称EPCA),授权能源部建设和管理战略石油储备系统,并明确了战略石油储备的目标、管理和运作机制。

  (一)企业商业储备超过政府战略储备

  美国的石油储备分为政府战略储备和企业商业储备。尽管,美国政府战略石油储备规模居世界首位,但企业石油储备远远超过政府储备。目前,全国的石油储备相当于150天进口量,政府储备为53天进口量,仅占1/3。

  美国的企业石油储备完全是市场行为,既没有法律规定企业储备石油的义务,政府也不干预企业的储备和投放活动,企业根据市场供求和实力自主决定石油储备量和投放时机。政府主要通过公布石油供求信息来引导企业,免除石油进口关税和进口许可费等政策也起到鼓励企业增加石油储备的作用。

  (二)政府战略石油储备的功能是防止石油禁运和供应中断

  联邦政府的战略储备是非军事用项目,其目标是防止石油禁运和中断石油供应,平时不轻易动用。中断石油供应是指某些石油输出国的石油出口突然中止或急剧下降,导致国际石油供应量在短期内出现日平均供应量减少数百万桶的情况。国际能源组织把某个或某些成员国石油供应缺口达到7%以上,作为实行紧急石油分享计划的主要量化指标。

  根据EPCA,联邦政府向市场投放战略储备的方式主要有三种。一是全面动用。当石油进口中断和国内石油产品供应中断,以及遭遇破坏或者不可抗逆的原因造成的“严重能源供应中断”,导致相当范围和时间内石油产品供应大幅减少,价格严重上涨,对国民经济产生严重负面影响时,可以全面动用战略储备。二是有限动用。当出现大范围和较长时间的石油中断供应时,可以部分动用战略石油储备。但动用总量不能超过3000万桶,动用时间不能超过60天,储备石油低于5亿桶时不能利用。三是测试性动用。主要是为了防止在紧急动用时发生故障,测试储备设施系统是否能够正常运行,测试动用总量不得超过500万桶。全面动用和有限动用都需要总统决定,测试性动用和分配授权能源部部长决策。

  还有一种轮库(exchange)形式的动用。通常,轮库是解决因油品品质或短期内区域性能源短缺造成的石油供应企业交货问题,用联邦储备与企业储备进行临时交换。如,2000年美国西部地区的石油天然气紧缺,克林顿总统批准用2300万桶储备石油与企业轮库,并要求企业在2001年3月以前归还。

  自建立石油战略储备以来25年间,美国政府仅在1991年海湾战争期间以直接销售的方式向市场投放了3300万桶储备原油。1985~1990年间,进行了两次试销售;1996~2000年间,进行了4次轮库。

  (三)根据综合因素适时调整战略石油储备规模

  决定战略石油储备量时主要考虑进口绝对量、经济对石油价格的敏感性和储备成本等因素,同时还要考虑石油中断的可能性。EPCA授权的最大联邦战略储备规模为10亿桶,计划储量是7亿桶原油和200万桶加热油。从1977年正式储油开始,1994年达到最高储存量5.92亿桶,1985年达到相当于114天进口量的最高储备天数。目前,联邦战略储备的实际储量是5.67亿桶,相当于53天进口量。

  政府和国会根据国内需求和国际局势适时调整战略石油储备量。冷战结束后,美国政府放松了石油储备。“911事件”以后,石油储备受到重视,布什总统于同年11月宣布要增加战略石油储备,到2005年达到EPCA规定的计划储量。

  (四)政府所有和决策,市场化运作

  美国战略石油储备的运行机制可以概括为:政府所有和决策,市场化运作。战略石油储备由联邦政府所有,从建设储库、采购石油到日常运行管理费用均由联邦财政支付。联邦财政设有专门的石油储备基金预算和帐户,基金的数量由国会批准,只有总统才有权下令启动战略储备。战略储备的决策程序是由能源部、财政部和白宫预算办公室会商,向总统提出方案;总统同意后,再向国会提出建议,由国会批准,才能生效。增加石油储备的预算是由财政部门一次拨给战略储备办公室。销售石油回收资金的使用不必经国会批准,可以用来补充石油储备。如果扩大储备规模,追加资金需经过国会讨论批准。

  由于战略储备量比较大,其采购和投放可能影响石油市场价格。为了避免对市场价格的冲击,战略石油的采购和投放基本上采取市场招标机制。储备石油一部分来自政府招标采购,还有一部分是以联邦石油资源的租金(royalty)征收来的。招标采购中,40%来自与墨西哥国家石油公司签订的长期供应合同,其余是市场现货招标采购。通常选择价格低弥时采购,即要避免引起市场价格波动,又要防止造成石油储备资金损失。

  战略石油储备的投放也采取招标机制,政府向石油公司招标,再由石油公司按市场价格销售,回收资金交财政部的石油储备基金专门帐户,用来补充石油储备。

  战略石油储备系统的运行管理方式是,政府制定规划和政策,委托民间机构管理站点日常运行。联邦战略石油储备办公室设在能源部华盛顿总部,由一位能源部部长助理主管,负责储备政策和规划;设在新奥尔良的项目管理办公室负责具体项目的实施、运行管理。石油战略储备办公室与民间公司(DdynMcDermott)签订管理和运行合同,由其负责站点的日常运行、维护和安全保护。

  (五)根据成本效益分析确定石油战略储备技术路线和储备量

  政府在确定石油储备技术方案和储备量时,要进行成本效益分析。石油储备的效益是中断石油供应可能带来的损失。据美国能源部的分析,石油价格增长1倍,GDP将下降2.5%左右;每桶石油价格上升10美元,将给美国经济造成1年500亿美元的损失,经济增长率将减少约0.5个百分点。石油储备的成本包括四个方面:储备设施的一次性投入,采购石油所需资金,运行维护费用等。  美国具有得天独厚的石油储备条件。墨西哥湾附近的路易斯安那州和得克萨斯州境内集中分布着500多个盐穹,靠近石油化工产业带。联邦政府利用这些盐穹建成了四个大型储备基地,既临近码头,又距大型炼厂不远,还

有发达的管道设施可以快捷地把储油传输到用户手中。盐穹储油技术是目前世界上成本最低的石油储藏技术,在美国修建盐穹储库的成本大约是每桶容积1.5美元;每桶储备石油的日常运行和维护费用是25美分。如果采用地上储罐设施,每桶容量的设施投入需要15~18美元,至少是盐穹的10倍。美国政府用于战略石油储备投资共约200亿美元,其中40亿用来修建储油设施,160亿用来采购石油。每年的日常运行和管理费用约为1.6~1.7亿美元。

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