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减税:分析与抉择

时间:2007-3-23栏目:税务论文

  一、税收从来都是促进经济持续稳定发展的重要手段
  在宏观经济理论中,关于税收和经济持续稳定发展之间的关系,历来有两个所谓“稳定器”的基本概括:一个是“自动稳定器”。就是通过税收制度上的巧妙安排,可使税收自动地产生抵消经济波动的作用。如实行累进制的所得税,在经济萧条和繁荣时期,税收数额会自动地趋于增加和减少,从而分别产生减缓经济萎缩程度和抑制通货膨胀之效。另一个是“人为稳定器”。即指通过不同时期税收政策的相机确定,如在经济萧条时期减少税收,经济繁荣时期增加税收,可使税收作为一种经济力量维系总供求之间的大体平衡,使宏观经济得以稳定发展。在世界经济发展历史上,两个稳定器都曾立下过汗马功劳。且不说具有自动变化特征的所得课税早已进入各国的税制结构,成为支撑经济稳定发展的重要因素之一,单讲20多年前美国里根政府实施的减税政策以及由此带动的世界范围的减税浪潮,它对于美国和世界经济增长所做出的贡献,即使今天回忆起来,也仍然令人赞叹不已。在中国,尽管我们有意识地运用税收政策调节社会总供求的时间不长、经验不多,但还是可以从改革以来中国经济的快速增长中找到一些税收政策的印记。在计划经济的年代,虽然那时并没有所谓总供求或宏观经济的概念,税收亦不是现在意义上的税收,但将税收作为调节经济手段的意识还是有的。而且,就实际功效而言,税收的调节也会作用到总供求或宏观经济的平衡。因此可以说,对于税收的宏观调控意义和作用机制,中国的理论界和政府相关部门并不陌生,甚至已经达到了烂熟于心的地步。
    二、恰当地认识减税
  问题在于对当前形势的判断和抉择。
  由于减税话题涉及的因素既广泛又复杂,似应首先过滤掉一些容易障碍人们视线的东西。
  单纯提到减税,恐怕没有人不赞成,因为说到底税收是政府活动的成本。同企业要不断地降低成本、提高劳动生产率的道理一样,作为一个特殊的产业部门的政府,如果能够在保证其所提供的公共物品或服务的质和量不因此下降或减少的条件下,将企业和居民为消费公共物品或服务而需付出的代价——税收——减下来,政府的活动成本便下降了,政府的活动效率便提高了。这在任何时候、对任何人,都是一件好事情。惟一的限制条件是,政府职能可以照常履行,不会因此受阻。所以,减税如同居家过日子——入、出要左右权衡。讨论减税,必须联系政府的支出或政府的职能。此其一。
  减税有其特定的含义。它指的是通过凋整或改变既有税制——如削减税种、缩小税基、降低税率——而减少税收的一种规范化的政府行为。放着该收的税不收,听凭偷漏税的现象蔓延而不采取积极的行动加以阻止,或者,跳出既有税制的框架,随意给予企业和居民所谓减免税的照顾,均不在减税之列。所以,要用市场经济的规范化的理念去理解减税,而不能将其视作可由哪一位领导人或哪一级党政部门说了算的非规范化行为。此其二。
  在既有税制的框架内,依法征税,把该收的税如数收上来,是税务部门的天职所在,而且是税务部门必须倾力追求的目标。所以,抱怨税务部门加大征管力度、提高征收效率,或者指责税务部门办事不灵活,因而加重了企业和居民的税收负担,无疑既片面又不合时宜。恰恰相反,税务部门还应当继续采取一切可以采取的行动,力争实现税收的应收尽收。此其三。
  不论具体的表述如何,从根本上说来,减税的目的在于“减负”——减轻企业和居民的负担,并以此争取较高的经济增长。本着这样一种认识,凡是属于政府部门从企业和居民那里取得、由企业和居民割让的货币收入,均可纳入减负的视野。减税并非是通向减负目标的惟一路径,所以任何性质的措施,只要它有助于或有可能减轻企业和居民的负担,就可实现减税的意图,都可视作减税的“替代”之举。此其四。
  有了上述的认识基础,再来讨论减税,我们达成共识的机会就多了。
    三、几点基本结论
  关于减税问题的讨论至此,似可得到如下几点基本结论:
  第一,税收既然是作为政府活动的财源而征收的,其规模的大小,是增还是减,直接取决于政府支出的规模。如果政府职能范围不做相应调整,政府支出规模不能随之压缩,在当前的国情背景下,减税举措的单兵突进所带来的结果将不外有二:或是被迫加大举债规模而“以债补税”;或是引发新一轮收费浪潮而“以费补税”。
  问题是,当我们转向现实的政府职能层面而寻求压缩支出规模的途径时,便不无沮丧地发现,在当前的中国.上述情形的出现有着极大的可能性。一方面,由于体制转轨期间政府职能的调整步伐极为缓慢,旧的职能未能减下去的同时,新的职能又增加了不少,既有的法制框架内又几乎没有对政府部门扩张支出欲望构成有效约束的机制,我国的财政部门根本就没有能力压缩支出规模;另一方面,在计划经济的体制环境中运转了多年且没有根除封建皇权理念的政府部门,至今仍习惯于以行政性的手段和非规范化的办法去处理从企业和居民那里取得收入的事项,我国的财政税务部门也没有能力阻止非规范化政府收入行为及其机制的蔓延。
  所以,如果我们必须实行减税,那么,有关减税的安排与压缩政府支出规模的举措必须同步出台。并且,减税与减支相权,要将后者放在更为重要或优先的地位。
  甚至,退一步讲,即便我们在减少政府支出规模的同时,税收未能相应减下去,我们亦可获得一个“退而求其次”的结果:腾出手来,将由此出现的多余收入用于消化历年的“欠账”或用于削减连年不断的赤字和与年俱增的国债。毋庸赘言,这对于缓解财政困难、防范财政风险,无异于一场“及时雨”。
  第二,减税既然属于制度性的安排——要通过规范化的调整或改变税制的行动加以实现,它的操作非同小可,必须着眼于长远,而不能立足于短期。把税收制度的设计同经济的周期性波动捆绑在一起,随着经济形势的变化而对税收制度修修补补,力图使其适应政府干预经济的需要,可能不是税收政策的长处所在和主要的作用领域。作为一种规范性很强的政策手段,税收的调节主要不应是相机抉择式的,而应当是具有相对稳定性的。正如我们在对国有企业的资金支持方面通常强调“桥归桥,路归路”——不宜采用减免税,而应通过财政补贴一样,在应对当前的通货紧缩问题上,税收政策和支出政策亦应各有侧重。凡属于相机抉择式的、带有短期应付色彩的调节事项,可以主要交由支出政策去完成;凡属于制度变革性的、作为长期战略确立的调节事项,则可纳入税收政策的作用领域。
  所以,实施减税也应作为一种长期战略,致力于制度创新。短期措施,特别是一些应急措施,不应使长期的制度结构调整目标受损或受挫。
  第三,我国现行的税制还是1994年确立的,从那以后,税制格局并未做什么调整,税收政策亦未有什么大的变化。既没有增设税种(纳入“费改税”系列的车辆购置费改为车辆购置税,以及恢复征收的、属于个人所得税系列的利息所得税,是两个例外),也没有扩大税基,亦没有提高税率。按照可以从任何辞典上查到的约定俗成的解释,这几年来,我们并没有采取什么可纳入“增税”范畴、可用“增税”来定义的举措。税制还是那套税制,政策还基本是原来的政策。对于当前的税收收入高速增长,显然只能由经济增长、征管力度加强和“费改税”等一次性政策调整几个角度去分析。

  税收收入可随经济增长而自然增长,会因一次性政策调整而跳跃式增加,这些都属于常识性的道理。通过加大征管力度、提高征收效率谋求税收收入的增长,又是税务部门的天职所在。所以,既不能用增税来解释当前的税收政策,也不应将当前的税收收入形势看做背离减税政策的结果。
  第四,在当前的中国,企业和居民所承受的来自于政府部门的负担,并非只是税收。除此之外,政府还使用别的形式、通过别的渠道取得收入。其中,属于规范性的、纳入预算的收入有:企业收入、教育费附加收入以及其他杂项收入;介于规范性与非规范性之间、未纳入预算但可比较精确地统计的收入有:预算外收入、政府性基金收入、社会保障基金收入等;纯系制度外且无法加以精确统计的收入,则是由各部门、各地区“自立规章

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