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中国公共财政改革与挑战

时间:2007-3-23栏目:税务论文

按以上三个标准衡量,中国现行体制存在以下一些缺陷:

        

      (1)税收机制软弱。

  

税收占GDP比重从70年代的35%下降到现在的15%,同期,政府通过低效、不公平、不透明和扭曲的方式大量增加预算外收入,其占GDP比重估计超过20%。

  

(2)预算管理制度存在问题。

  

        预算不全面,无关机构占用了大量的预算外支出,而这并不是预算应考虑的范围。
        预算制定时间太晚,进入财政年度后很久支出单位还不能得到授权。
        一年中经常调整预算,政府被迫同意预算调整计划。
        中央预算和地方预算不能很好地协调。
        缺乏财政支出监督手段,不能确保支出与预算约束一致,导致支出单位随意决断。
        现金管理低效,出现浪费,导致公共支出成本增加。
        财政体制不能确保政府高效地提供社会服务。
  

(3)政府机构缺乏组织性,工资机制和激励机制欠佳。

  

随着中国向市场经济转型进入到第30个年头,公共财政管理体制的低效越来越成为经济和社会发展的桎梏。政府已经认识到需要对其进行根本改革,因而,完善公共支出管理体制成为改革日程中优先考虑的问题。在过去的3年中,财政部(MOF)实施了一系列改革计划,包括引入新的制定预算和审批预算的程序、采用新预算分类法、加强政府监督和审计职能。此外,新的国库管理制度正在筹备之中,政府已经通过了《政府采购法》。改革是一个漫长的过程,而且异常艰巨。鉴于中国财政管理五级制度,改革需要各级行政管理机构都进行重大调整。为了确保改革取得成功,最高领导层的承诺和支持必不可少。

  

一、财政收入管理体制

  

1.    收入趋势

  

向市场经济转型,导致旧的财政收入体制瓦解,1978年财政收入从占GDP35%下降到1995年的不足10.7%。根本原因是计划经济及其监控手段的解体,即:

  

        当价格开始由市场决定时,国有企业(SOE)的利润开始减少,为了刺激SOE产生利润,政府不得不减少对SOE利润的征缴。
        私营企业的出现导致各企业争夺利润、竞争加剧。
        由于价格和市场环境瞬息万变,政府征税能力和监管能力下降。
  

税收政策和税收管理滞后于经济变化。经济结构的迅速调整意味着税基也在发生改变。SOE这一传统税基逐渐消失,新兴部门(如贸易、服务、出口和外资企业)却没有完全被现行税收体系所覆盖。此外,由于如人民公社解散这样的变化,使得纳税人的结构也发生了变化。当年,农业纳税人涵盖2亿个农村家庭,而现在征税的难度要比向50,000个公社征税的难度大得多。

  

这些变化导致预算出现长达17年的下降,只在1994年实行分税制度改革后,这一趋势才得到扭转,分税制度改革使税收结构更加合理,加强了税收管理工作,完善了税收收入分配制度(图1)。自1978年以来,1996年税收收入占GDP比重第一次出现上升,而且直到2000年都保持增长势头。预算恢复也达到了GDP的15%。尽管取得了这些进步,但中国的财政体制还不完善。

  

图1:  1978-2001年预算下降(占GDP%)


来源:Wong(2000)

  

2.  税收政策

  

现行税收体制包括23类税,分别为中央税或地方税,只有增殖税(VAT)和证券交易税是共享税,中央和地方按固定比例分成。财政对间接税的依赖度很高:近2/3的税收来自间接税,其中VAT占40%。相比,直接税仅占10%,农业税不足5%,关税为3%(1999和2000年由于反走私运动关税税收增加)。

  

然而,税收政策仍然存在问题,特别是在税收充足性方面。正规税收系统仍不能征缴到足够的收入来满足政府所需资金。而且,主要税种仍然是扭曲的。

  

VAT是基于生产活动的以产地基础(Origin-based)为来源征税,许多服务项目不包括在内,其属于地方政府征收的商业税范围。VAT的设计降低了出口竞争力,打击了投资行为,并在各个层面产生扭曲。政府正在考虑实行针对消费活动征收VAT,从而消除对投资的不利影响,但这项改革将影响税收收入的增长。如果不提高其他领域VAT税率的话,免除投资的VAT将使VAT税收减少30-40%,但是17%的VAT税率已经很高了。

  

来自于直接税的税收收入较少,有以下几个原因。在不断发展的沿海地区和出口生产基地,许多企业享有税收优惠,中国没有定期检查税收支出以取消一些不再需要的项目的机制。外资企业享受很大的税收优惠,企业所得税可以得到多年的豁免,而国内企业是得不到这种优惠的

。企业收入税的这种特征增加了税收制度的复杂性,导致收入损失和企业不公平竞争。给予外资企业越多的税收优惠,越会促使国内企业把资金移转到国外,然后再以FDI的

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