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农村税费改革后面临三大难题

时间:2007-3-23栏目:税务论文

农村税费改革后,村级集体收入来源结构和收入数量都发生极大变化。从收入来源构成看,改革前后村级收入来源主要有五部分组成(见下表):
    农村税费改革前后村级收入来源情况表  
     改革前                改革后
1  村提留              农业税和农业特产税附加
2  村内兴办集体公          向不承包土地的农民收取
    益事业的资金           的乡村公益事业资金
3  各种承包发包收入         兴办村级集体事业“一事
                    一议”筹集资金
4  生产经营收入           财政补助资金
5  其他收入             村级各种承包收入、生产
                     经营收入和其他收入

  
  改革前后比较,尽管村级收入来源都是五部分,但情况并不一样。(1)改革前,村级经费主要依靠村提留,村提留包括公积金、公益金和管理费,占原村提留、乡统筹费的比例在50%以上,而改革后则主要依靠“两税”附加,农业税附加比例为正税的40%;农业特产税附加比例为正税的10%-20%。改革前后相比,“两税”附加大大小于村提留,2001年,山东省威市村提留8820万元,如果按改革后的办法计算(农业税附加40%,农业特产税附加15%),两税附加4007万元,两者相差4800万元,减少了54%。(2)改革前收取的公益事业资金,许多地方演变为一种固定收入,而改革后收取的“一事一议”资金,既有上限要求(山东每个农民“一事一议”负担每年不得超过15元),又强调必须经过民主程序,所以,真正实施起来不但筹资数量少,而且操作也比较难。(3)改革后新增加的乡村公益事业资金,是按照“均衡减负”的原则,向不承包土地或承包土地明显少于当地平均水平,并从事工商业活动或养殖业的农村居民收取的用于乡村公益事业的资金,且实行上限控制(山东每人每年不超过90元),总的看这部分人不是很多,收取的资金数量也有限。至于财政补助资金,是乡镇对改革后部分经费非常困难的村给予的补助,实际上,改革后乡镇财政已经十分困难,大多无力对村级进行补助。总之,改革后,村级财力都有不同程度的下降,据我们对威海市的一个300户的中等村调查,改革后,村级财力大约减少30%左右。
  村级收入的减少,对基层组织运转影响极大。国务院2001年5号文件规定,改革后,每个行政村按3-5人配备干部,如果加上误工补贴人员(享受误工补贴人员不得超过全村总人口的2‰),一个中等村干部和误工补贴人员至少在5人左右,如果按5人计算(实际上远不止5人,我们调查的一个300户的村子有10人),每人每月500元,5人一年支出就是3万元,就是说要保证村级组织正常运转至少需要3万元,如果加上接待费、订报费、车辆购置和燃修费等杂七杂八的各种费用,村级支出远远不止这个数。安徽的情况也反映了这一点,安徽池州市2000年有260个村运转经费在2万元以下,约占村总数的27%;3万元以下的村近400个,约占40%。改革后村级财力减少,乱收费的口子又被堵上了,村级组织运转的困难进一步加大。可以设想,如果村级经费长期短缺,村级组织的生存就面临极大的危机。
  解决村级财力不足问题,从根本上说要加快经济发展,大力培植地方财源,夯实财源基础。但远水解不了近渴,财源建设是一个长期的过程,不能马上见效,就近期来说,还要采取应急之策,除了下决心减人、减机构、精兵简政、压缩财政支出外,特别应加大财政转移支付力度。安徽陆安地区舒城县为了解决村级资金困难,对乡镇“两税”附加不足3万元的村由县财政直接补助到位。江苏省为了解决村级资金困难,规定农业税的10%返还村级用于维持运转。山东省从农业税正税中拿出1个百分点,转化为附加,将农业税附加由20%提高到40%,作为村级收入。加大财政转移支付力度虽然不是长久之策,但却是应付近期基层困难所必须,否则,村级可能因经费困难而引发变相增加农民负担的行为。
    二、“一事一议”难以推行,民主财政任重道远
  按改革办法规定,取消村提留后,原来按农民人均收取的公积金和公益金不再固定向农民收取,村内兴办其他集体生产公益事业所需资金,采取“一事一议”的办法来解决,由村民大会民主决定。这一规定是基层实行民主财政的尝试,是今后基层财政发展的方向。但在实践中,“一事一议”往往走向两个极端:不是太讲民主,“有事难议”,就是不讲民主;“有事不议”。据调查,“有事难议”的情况比较普遍,不少村开会议事,却召集不起来人;有的村开会需要给钱村民才去参加,否则怎么叫也不到,没有人参加什么事情也议不了;有的村开会村民倒是参加了,但为一件小事大家争来争去,形不成统一的意见,不要说难过2/3,就连半数也不容易过,议而不决的事情常常发生,只得重新开会,不但增加了开会成本,而且使村民对“一事一议”这种形式产生了质疑。同时,“有事不议”的现象也不乏其例。有的村编制所办公益事业的预算方案未经村民大会或村民代表大会讨论通过,就直接向农民筹资;有的村在筹集农业税和“一事一议”资金时;要求农民必须先交“一事一议”筹资,然后再收农业税,否则拒绝开票,引起农民的强烈不满。
  “一事一议”在现阶段操作难度较大,究其原因,主要是基层民主还处于初级阶段,村民对民主的认识还不够,加上村干部的工作方法比较简单,使“一事一议”制度在实践中走形,使好的制度达不到好的效果。因此,有人建议,既然“一事一议”难以操作,不如取消,适当增加“两税”附加比例,在民主监督下使用,这样效果会更好。应该说,这一建议有一定的代表性,但是,实行“一事一议”制度是推行基层民主财政的有益尝试,大方向是正确的,必须坚持,并采取相应措施加以改进。
  一是要加大政策宣传力度。现在不少群众对农村税费改革的具体内容知之甚少,对村里“一事一议”筹资用于哪些公益事业也不甚了解,农民的民主意识不强,以至出现种种问题。因此,各级政府应加大“一事一议”筹资政策的宣传力度,让农民真正了解政策,自己当家做主。
  二是要严格“一事一议”筹资程序。“一事一议”筹资必须按照有关程序进行,年初,村民委员会要根据实际情况编制所办公益事业的预算方案,筹资方案必须经2/3以上村民同意或村民代表会议通过,杜绝达不到法定人数乱议,更不能违反政策暗议。
  三是提高“一事一议”资金使用的透明度。在每项“一事一议”筹资中,从预算、议事、筹集到使用、决算的各个环节,都要逐笔逐项地公布于众,让群众了解整个工程项目和资金的使用情况,使群众对“一事一议”筹资款项“交得舒心,用得放心”。
  四是要加大督查力度。首先督查“一事一议”筹资的准备工作,看准备工作做得实不实,群众是否家喻户晓、人人皆知;其次是督查“一事一议”筹资的议事工作,看村委会提出的方案符不符合当地的实际,村民代表大会的召开是否流于形式,参加的人数是否达到法定人数,表决人数是否达到法定标准;最后是督查“一事一议

”所筹款项的管理工作,看所筹资金是否实行专户储存,专人管理,专款专用。
    三、税赋平等没有实现,税费改革有待深入
  要使农村税费改革成为一次具有划时代的革命,使农民取得平等的经济地位,必须变革农村生产关系,改变现行的工农之间、城乡之间的利益分配格局。把农民和工商业户平等对待,一视同仁,享有平等的权利与义务,使农民能够自由经营,自由交换,公平纳税,公平城乡居民税负是深化农村税费改革的必经之路。
  公平税负,主要是应统一城乡税制,主要应包括以下内容:(1)废除乡镇政府征收的乡统筹费、农村教育集资等各种非税负担;(2)废除村提留、义务工、积累工,村级公共事业所需资金由村民大会自行决定,政府有关部门制定控制标准;(3)废除农业税、农村耕地占用税、农业特产税、屠宰税等专门对农民征收的各种传统农业税收;将农业税、农村耕地占用税并人资源税;(4)修改《

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