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我国中长期国债政策研究

时间:2007-3-23栏目:税务论文

国债政策是国家宏观经济政策的一个重要的子系统,是财政政策的有机组成部分,是调节资源配置、经济利益及其整个经济运行的重要杠杆之一。本文拟从理论和实践的结合上,就国债政策的若干问题提出一些看法,以供有关方面进一步研究参考。 

  一、我国中长期国债政策存在的主要问题 

  在我国国债政策中,由于重视和研究不够,在国债工作方面,曾经存在“发行国债行为短期化”问题,在国债运行、使用中则存在“财政赤字化,赤字债务化,债务消费化”等主要问题。 

   (一)发债行为短期化。 

  我国国债工作中曾经存在的国债行为短期化,主要表现在以下几个方面:一是筹资行为短期化,具体表现为国债期限短、利率高,国债的金边债券优势没有得到充分发挥。二是国债发行机制的设计不合理。目前国债发行机制是:当前发债规模=当年赤字+当前国债还本+当年国债付息。这种机制不是从国债作为市场经济条件下国家宏观调控重要手段的角度进行设计的,只是从解决当前财政的暂时困难出发,因而不利于对财政支出的控制和管理,对财政赤字控制无自律作用,对国债规模的膨胀失去约束,容易导致国债规模的盲目扩大。在国外国债利用支出列入经常性预算,同时对财政赤字占GDP的比重又加以限制,这样国债利息支出的增长,对财政支出增长进行控制产生一种“倒逼”机制,从而对国债规模的膨胀产生了一种内在的制约作用。三是国债资金分配使用投向上消费化的问题。在分配上,重消费(只管弥补赤字)、轻发展,重眼前利益、轻长远利益。在使用上,重直接效益、轻社会效益,重短、平、快项目建设,轻公共事业发展和基础设施建设,导致基础设施发展欠账太多,影响国民经济的持续、快速、健康发展。四是在国债持有对象的选择上,重视个人投资者,忽视机构投资者,这不利于国家宏观调控。产生这些问题的主要原因就是忽视了国债在宏观调控中应该发展的作用,也忽视了对我国中长期国债政策的研究和运用。重视我国中长期国债政策的研究及其正确实施,可以防止债务行为短期化,更好地发挥国债在宏观经济调控中的重要作用。 

   (二)赤字债务化、债务消费化。 

  我国国债政策存在的另一个主要问题是“赤字债务化、债务消费化”。我们应该从防止债务危机的高度来充分认识这一严重问题。为了解决这一问题,我们应该严格按照《预算法》的规定,来编制复式预算。也就是说,经常性支出项目必须支持用经常性的收入来安排,财政用税收解决经常性支出和一部分经济建设的费用。这样,经常性收支项目不能打赤字,不需要也不允许国债的介入,只有建设性项目才允许动用国债收入进行安排。投向经济建设的(信用资金)国债应该是带利收回的(投入后的新增量应该大于或等于投入量),也就是“国债运行所‘内生’偿还能力大于偿还能力为支撑的国债总量规模为适度国债规模”,并且内生效益来还旧债,而不能每年都用借新债偿还旧债,老是债滚债如同滚雪球,越滚越大,难免会酿成债务危机。只有每年新借债应用于政府新项目的投入,每一笔国债都有相应的项目确立,每一笔还债款项的来源都有相应的项目建设款收回作保证。靠国债的“内生”效益来偿还,方能保证国债规模的合理性、适度性,才能促进经济的稳定发展。 

   (三)国债政策并未真正成为财政政策与货币政策的结合部。 

  在发达经济国家,国债利率通常较低,并成为其他金融商品利率的参照物—基准利率,起着非常重要的作用。而在我国则恰恰相反,国债利率是以银行利率为依据并高于银行利率一至两个百分点来制定的,这种扭曲的利率结构一方面导致国债还本付息压力膨胀过快,增加财政负担。另一方面,影响市场利率的形成,阻碍资本市场的发展。 

  发挥国债政策联结财政政策与货币政策结合部作用的公开市场业务,我国自1996年4月9日虽然已经运作,但由于种种原因,公开市场操作力度一直较弱,使国债政策对财政政策与货币政策联结作用并未得到应有的发挥。 

   (四)国债规模膨胀过快,累积风险加大。 

  进入90年代以来,我国国债规模呈加速累积趋势,1994年以来国债余额占GDP的比例为5.08%,1995年为5.71%,1996年为6.29%,1997年为8.12%,1998年达到10.3%,与财政收入占GDP的比例大致相当。国债余额的快速累积会给经济运行带来两方面的风险。一是使财政失去偿债能力。国债本息是需要财政偿还的,一旦超过财政偿还能力,会影响政府信誉,影响社会稳定。二是会造成国民经济比例失调。国债具有挤出效应,国债规模越大,说明从私人部门抽取的资本越多,因此累积余额过大会影响私人部门的发展,影响经济按比例发展。目前我国国债规模虽仍处在可控阶段,但是余额累积风险也容忽视,特别是不能产生效益的国债或是用于消费化的国债余额累积风险更不能忽视。1998年发行2700亿元的30年期特别国债,实际上是一种债务的转换,利用了我国长期债券短缺的空间,用来改善商业银行的资本结构和稳定国家金融市场的一项战略决策。1998年增发的1000亿国债虽然对经济回升有着积极作用,但不能作为长期措施加以运用,要特别注意经济启动后的国债政策调整,注意保持国债规模的适度性,防止债务累积过大所出现的风险。 

   (五)国债结构不合理,严重弱化了国债职能。 

   (1)国债期限结构不合理。我国国债期限大部为3—5年,缺少短期(如3、6、9个月等)以及超长期(10、20、30年)国债。这种单一的期限结构是很不合理的。一是因为期限过于集中,加大了国债偿还的压力,容易造成偿还高峰和国债规模(主要指流量)膨胀过快。二是因为不同性质的资金对国债期限的需求不同。各种社会保障和保险机构希望购买长期国债(如10、20、30年等)作投资,而金融机构则希望有中短期国债以便于流动性和资产负债管理。所以期限结构不合理不利于国债高效率、低成本筹资。 

   (2)持有者结构不合理。在恢复国债发行之初主要以行政方式向企业和单位摊派。后来逐渐把发行对象扩大到个人,并形成了以个人为主的国债持有者结构。这种现象虽然比较符合我国国情,但却存在许多弊端。一是增加了国债发行成本。国债利率居高与不合理的持有者结构是互为因果的,向个人销售国债也大大增加国债发行费用。二是降低了国债的流动性。国债个人持有者大都是到期兑付,很少中余进行流通。三是不利于国债宏观调控作用的发挥。以个人为主,缺乏流动性的国债市场对宏观调控的反应是迟钝的。四是不利于完善和发挥国债市场的作用。 

  二、我国中长期国债政策选择 

  针对目前我国中长期国债政策中存在的问题,并借鉴国际经验,我国国债政策应作出如下选择:&nbs

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   (一)充分发挥国债的“内生”效益,促进形成“债务生产化,生产效益化”的机制。 

  适度国债规模标准是,既要有利于国家宏观调控的需要,使国债余额的大小与中央银行开憎爱分明公开市场业务的要求相适应,又要使国家财政债务负担保持在合理限度内。为此,

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