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论地方公债发行的必要性和可行性

时间:2007-3-23栏目:税务论文

在债券市场比较发达的西方国家,地方政府发行债券是司空见怪的事,如美国的州和日本的府甚至县都能以自己的名义发行债券筹集资金。在我国,虽然理论界曾对地方政府可否发行债券进行过探讨,但现行预算法明确规定,不允许地方政府以自身名义发行债券筹资。可是,随着我国社会经济的全面发展,地方政府通过发行债券筹集建设资金成为客观需要,也具备了相应的经济条件。因此,地方公债的发行已经有了其存在的基础和条件。

  一、我国地方公债发行的背景

  传统的计划经济体制下,我国的“国家财政”指的就是全国统一的财政,地方财政只是中央财政的附属物,在中央编制的全国统一的国家预算下,整个财政联成了一个整体,地方政府没有单独的举债权力。此时公债的发行,是由中央政府统一安排和部署,并由各级政府共同努力来完成的。这就无所谓“国债”和“地方债”的区分,或者说是只有国债而无地方债。在西方,“公债”概念与“国债”概念是既一致又区分的,国债只是中央政府或联邦政府的债务,因为只有这些债务才是“国家”的债务。而公债则是“公共”债务,因而除了国债之外,还包括地方政府的债务和政府所属公共机构的债务。所以,在当时计划经济体制的背景下,公债也就是国债,或者反过来国债也就是公债。两者是二而一、一而二的事,就没有什么奇怪了。

  这种先是将整个国家的所有债务都集中到中央,然后干脆取消公债的状况,是与当时计划经济体制必须高度集中统一的财权财力这一根本要求相适应的。这是因为,如果当时没有将所有的债务发行权都集中到中央手中,则地方政府独立自主的发行债券活动,其直接后果就是这部分资金运动处于统一计划之外,这立即就会形成对国民经济计划和综合平衡的冲击与破坏。当时我国将“既无内债又无外债”视为是社会主义的优越性,就是经济体制对公债这一本质要求的直接反映。

  从公债的作用来看,正是计划经济体制,决定了我国公债是国家筹集建设资金的一种手段。而在市场经济体制下,公债主要的作用和任务主要是弥补财政赤字和间接调控宏观经济。现在我国正处于由计划经济向市场经济的转型时期,正在努力建立和完善社会主义分税制体制,在一定程度上已经具备了发行地方公债的理论基础。我国地方公债的发行,其目的主要是为了减轻以至熨平经济周期的波动程度。当着经济不景气时,政府可以增大赤字以刺激经济回升,作为弥补财政赤字手段的公债就要增大年发行数额。相反,当着经济状况良好以至出现过热状态时,政府就要减少财政赤字以至安排财政盈余,此时公债年发行量就要相应减少,甚至可以运用财政盈余实现公债的净偿还。这样才能顺应赤字波动较大的特点,弥补着赤字而服务和配合着财政政策的运作,实现财政的间接宏观调控目的。

  二、随着经济的发展,我国地方公债的发行已经有了其发行的必要性。

  1、地方公债发行的理论基础

 (1)地方政府也需要提供公共产品 地方政府拥有相对独立的行政权,与此相对应,地方政府也应提供地方性的公共产品。同中央政府相比,地方政府提供的公共产品具有地方性的特点,即为特定区域消费者共同消费,如地方交通、地方城市基础设施建设、地方行政事务管理等。地方政府提供地方公共产品需要资金,这当中纯公共产品(如行政支出等)的提供主要依靠税收来筹集资金,而准公共产品(如收费公路等)的提供一般来说主要依靠税收、准公共产品的规费收入。若这些奖金不能满足需要,则必须通过其他渠道筹集,举债筹资即是其中一种。与此同时,在经济不断发展的现阶段,地方政府在基础设施供应方面承担了起来起大的责任,但其自有资金远不足以满足资金需要,这就产生了地方政府的借款需求。   (2)地方财政支出同样具有宏观调控作用

  从消费者受益群体的角度讲,地方公共产品的消费具有区域性的特征。从资金支出来看,地方政府支出也是全国财政支出的一部分,同样具有财政乘数效应,对社会经济的宏观调控作用同中央政府是一致的。因此,具有一定条件的地方政府发行一定数额的地方债券用于扩大地方财政支出(主要是建设性支出),一方面可以拉动地方经济的加速发展,减少制约地方经济发展的不利因素;另一方面地方财政支出的扩大也可以通过财政乘数效应使得国民总产出成倍增长,这一点在一国经济处于相对通货紧缩时期则显得尤为重要。在通货紧缩的情况下,一般来说,私人投资的积极性较低,整个社会消费也处于相对较低的水平。若政府能在此时扩大公共支出,不但不会产生挤出效应,反而由于政府支出的增加弥补了私人消费的不足,通过乘数效应会对整个经济的发展起到积极的推动作用。

  (3)我国财税管理体制以及经济发展的客观形式,也要求地方政府开拓新的筹资渠道。众所周知,我国现行的分税制,其税种按照一定的标准划分为中央税、地方税、中央和地方共享税三大块,中央税种和地方税种的税收收入分别划归中央政府和地方政府,而中央和地方享税收入则按一定的比例在中央政府和地方政府分成。地方财政收不抵支的,中央政府给予一定的补助,地方政府没有独立的地方税立法权。在这种情况下,地方政府由于缺乏其他融资渠道,地方建设性支出受到极大的限制。由于资金不足,地方政府无法进行一些对地方经济发展能产生重大推动作用的项目投资,对地方经济的发展产生了一定的制约作用。由此可以看出,地方政府存在着一定的资金需求。另外,改革开放以来,在我国经济建设取得重大成就的同时,居民的收入水平也有了相当大的提高,尤其是东南沿海一带,地方经济发展迅速,不少地方达到了小康水平,巨额的居民储蓄存款使得发行地方公债具有足够的承债能力。   2、地方赤字的资本项目部分在理论上和管理上都没有理由不让地方政府通过贷款来解决。资本项目不同于经常性项目,前者的受益期不仅限于当期,而且可以递延到今后许多年。根据受益者分担成本的基本原则,作为公共服务中的资本,应该分摊到各期受益的人们身上,这就客观上要求一种能将负担向后递延的公共融资形式,地方政府借款正好满足这一要求。借款机制通过资本项目利益与成本的内部位置提高了地方政府活效率,并符合广为认同的受益公平原则。 

  3、地方公债的发行对我国积极财政政策的实施有积极的推动作用。 

  如果发行地方公债,地方政府将会拥有一笔数额巨大的建设资金,如上所述,发行地方公债的目的主要是为了满足资本建设项目上的资金的不足,弥补财政赤字。而这笔不菲的资金必然会带动我国经济的全面发展,促使就业率的不断上升。此类地方公债以中长期公债为主,这样可以在推动经济发生乘数效应的同时能有效的抑制需求膨胀,而由国家统一发行公债,可能会对各地实际情况的了解上有所偏差,地方政府也不能按照自己的意愿取得资金,所以不能有效的带动地方经济特别是经济发达地区的经济快速发展,总之,各地根据本地的具体情况积极采取不同的措施,全方位地启动国内需求,则大有所为,而且中国是一个大国,立足于国内需求拉动经济增长,应是长远的方针。   三、地方公债发行应采用适当的方法和措施 

  1、国外地方公债

发行的现状

  西方的市场经济决定了,其财政体制采用的是分税制分级财政体制模式,此时的地方财政是独立的一级财政,独立地拥有一定的发行债券的权限,就是这种独立性的具体内容之一。同时地方财政的独立性也决定了,地方债与国家债是不能等同的。此外,市场经济也决定了,各级政府所属机构和单位也应有一定的相对独立性。它们拥有一定的发行债务权限,是不奇怪的。西方债券市场的存在,使得巨额的债券发行与购买活动,是西方整个社会资本流向的一个重要方面。西方国家不存在直接安排整个国民经济活动的计划,私人

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