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缺失治理资源的乡村权威与税费征收中的干群博弈

时间:2007-3-23栏目:税务论文

——兼论乡村社会的国家政权建设

    目前农村税费征收中所存在的种种问题,由于不仅涉及到国家和农民的关系,而且涉及到国家及地方各级政府的资源汲取与施政,已经引起了相当多的关注和研究,而这些关注和研究的一个共通特点,即基本上都是将视点对准地方各级政府和干部(一定程度上也包括村干部),所提出的对策和措施也多在于如何防止政府向农民乱收与滥派。应该承认,这些研究对于减轻农民负担起到了相当的作用,然而,进一步的调查却使人们注意到,农民负担的减轻与税费征收的日益规范化却并未缓解目前普遍存在的税费征收的困难。究其原因,除了从总体上看农民负担仍然较重之外,目前乡村治理资源的弱化、乡村组织公共产品输出减少以及由此引发的矛盾也是一个不可忽略的因素。本文拟沿着后一条路径,着重探讨此一问题对农村税费征收的影响。

    本文的案例主要来自作者对内地某农业型村庄的调查,并结合了其他地方的经验,因此,本文既可以被视为一个个案式的田野调查,又可看作是具有超越地域局限的类型学研究。


    一、 税费征收中干群博弈的背景


    当土地下户化约了国家与农民的关系以后,它也相应地化约了村庄的村政,国家利益在村庄的实现和村庄公共利益的整合与再生产,成为主导村政运作的基本因素。从这个角度看,国家与农民的关系在村庄范围内便是围绕着农业收成所形成的利益分割关系,即表现为国家和农民在各种赋税和劳役关系中所形成的权力与义务结构,表现为各自在“收粮收款”关系中所形成的权力和角色责任,村政则是使这种权力与角色责任从一种静态的上下互动结构转化为动态的具体过程的关键。

    在我们所调查过的许多村庄,每年的3月初,乡(镇)政府就要将该年农民应该交纳的税费总数下达到村。为此,各村会计要在乡(镇)农经站忙上大半个月,将各种税费数额核定清楚,计算到户。按照现行政策规定,农业税费一般由三个基本部分组成:(1)国家税金。包括农业税、农林特产税、耕地占用税、契约税。(2)村组公益金、公积金、管理费三项村提留和教育费附加、民兵训练、优抚、计划生育、民办公路建设等五项乡镇统筹,此即所谓“三提五统”。(3)农村义务工和劳动积累工。当家户经济和人口流动使义务工与积累工的摊派成为难题时,这两项内容也已相应地转化为以资代劳,成为一种新的收费项目。在以上三类税费中,国家向农民征收的农业四税数额不大,“三提五统”,即所谓“双提款”则占有一个较大的比例,因此,也可以认为国家在乡村的基层权威组织向农民汲取资源的方式主要是以非税的方式进行的。以我们调查过的南方某村1998年的“双提款”为例,主要包括了三大类征收:(1)村集体提留人均19.3元。其中公积金人均5元,公益金人均3元,管理费人均11.3元;(2)乡统筹28.1元。其中教育费附加人均13.9元,民兵训练费人均0.6元,计划生育费人均? ?6元,优抚款人均5元,交通费人均3.8元,广播事业费人均1元,文化费人均2.5元,卫生费人均0.7元;(3)代收款26.5元。其中民勤款劳均9元,水利基金劳均5元,畜禽统防人均2.5元,村公路集资人均10元。以上三类费种中,第一类上交至村,第二类由村里收齐后上交至乡,第三类中的大部分最后上交至乡。

    对于农民负担,为了做到收之有据,取之合理,目前各地普遍实行了“农民负担监督卡”制度。即村会计将各组各户应该交纳的税费数额核算并交给组长之后,组长将其一一填入由政府统一印制的“农民负担监督卡”中,经过有关部门核实以后,再将其发放到户,作为各家交纳税费的凭据。实行“农民负担监督卡”制度以后,某村税费的计征较从前规范,乱收滥派现象有所减少。而且,相对于邻近县区,某村的“双提”负担也并不算很重,大多数农民都能够配合政府和村组织的工作。但是,这却绝不意味着税费收取在村里就是一件容易的事情,与作者在其他地方所看到的情况类似,收粮收款不仅已经成为纯农业地区乡村基层最为重要的工作,同时它也已经成为乡(镇)政府和村级组织最为艰巨的任务。

    之所以会出现这种情况,一个十分重要的原因在于,在农业地区,税费收取的过程关系到了基层政府、村级组织和农民三方利益的实现和表达。而在土地下户,小农经营,基层政府重新面对处于原子化分散状态的农民的情况下,政府与农民的制度性联结较之于大集体时期已经严重削弱,而农业村村级组织的行政能力受集体经济短缺因素的限制,也已经很难向村民提供有效的公共服务,结果,在客观上便出现了基层政府和村级组织只向农民索取,而很少能向农民提供服务的局面。由此一来,基层政府与村级组织在农民心目中就主要扮演了“索讨者”而非服务者的角色。这种角色无疑会增加税费征收的困难,尤其是当少数农民感到他们缺少能够影响公共权力的制度化手段,而开始将“皇粮国税”之外的“双提款”上交视为唯一能够维护自身权利,要求乡村公共权力提供有效服务的利益表达机制时,这种个别人的“经济资源的非经济化运用”行为便可能对整个村庄产生一种心理和行为上的示范。结果,就如同一个木筒里究竟能装多少水并不取决于木筒中哪块木板最长,而是取决于哪块木扳最短一样,木筒中那块最短的木板——少数敢于把上交款作为维权和利益表达工具的农民的拒交或拖欠行为,就影响了多数村民的上交,并进而决定了整个税费征收在农村基层工作中的基本特征。这正是近年来媒体和学界高喊减负,中央政府一再采取减负措施,但农村收粮收款工作的难度却始终不减的一个十分重要的原因。


    二、 催收与拖欠


    发生在某村的催收和拖欠正是在这样一种背景下展开的。分析下述三个案例,我们注意到,拒交或者拖欠费款的行为,从当事人自述的原因看并不是因为他们“没有钱”,或者认为“负担重”(至少,在调查中,当事人均未主动提到这一点,相反,他们倒是主动提及与邻近县相比较,本县的农民负担较轻),而是因为他们认为乡村组织行政不作为,或认为村干部处事不公,损害了自身利益。在不存在其他解决矛盾、维护利益、维持社会公正和要求公共服务手段的情况下,或者说运用国家所赋予的更为正式的维权途径成本太高,而收益却是一个十分不明朗的未知数的情况下,他们便想到了以拒交和拖欠“双提款”来维护权益与表达诉愿。毕竟,交不交钱,交多少钱是他们自己所能够把握得了的,而且在目前的格局下似乎也是他们所唯一能够把握得了的。 

    案例1:1995年末,政府在某村推行殡葬改革,此事引发村干部与村民李某一家的纠纷,纠纷之中,村主任与李年迈的母亲发生拉扯,继之发展到

双方家庭成员出手相殴。结果各有所伤。事后,李母被送到医院救治,村主任的右眼也落下了伤痕。此事后来虽经乡法庭调解,但实际上却是不了了之,双方谁都不满意。李家告诉笔者,为母亲医治伤病,他们花去了6000多元钱,而母亲迄今并没有完全康复。6000多元钱对于村里的农民仍然是一笔很大的数字,于是,李氏兄弟几家决定从此不再交提留。他们说:“等到政府解决了问题,或者把这笔钱抵完了提留,再交。”

    案例2:5组村民李已经有好几年末交提留,提及原因,他自述:“一是土地下户时家里的土地划得不公平;二是1997年我在负责收组里的电费时,各家登记的用电数与实际应交电费数合不拢,我贴了钱

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