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国际税收竞争与合理调整税负——-兼议积极财政政策的可持续性

时间:2007-3-23栏目:税务论文

在当前国内外较为严峻的经济形势下,如何继续有效地运用包括积极财政政策在内的宏观调控手段促进我国经济持续增长是大家共同关心的问题,而其中宏观税负水平的合理确定则是关系到积极财政政策可持续运用的重要环节。笔者认为,对宏观税负的确定既是一个实证问题,又须进行认真的理论分析。在确定宏观税负水平的适度合理标准时,不仅要考虑到国内宏观经济形势和动几,还要考虑到国际经济因素的重要影响,尤其是应对当前世界新一轮减税浪潮所引发的国际税收竞争的挑战。本文从应对国际税收竞争挑战这一特定角度入手,讨论我国目前适当调整宏观税负的可能性与必要性,并以此出发对积极财政政策的可持续性谈一点看法。 
  一、辩证地看等国际税收竞争 
  随着经济全球化的深入,主权国家所面临的国际经济环境发生了深刻的变化。各国政府在运用宏观政策管理经济的过程中,必须面对变化的社会、技术、经济等方面的约束条件。这些约束条件中的一个重要内容就是国际税收竞争,它的存在使得主权国家自主改革税收制度和运用税收政策的能力遇到新的挑战。国际税收竞争的一个直接效应就体现在对一国宏观税负水平的影响上。二十世纪九十年代以来的世界税制改革普遍采取减税政策和经济全球化下的国际税收竞争趋势有直接的关系,国际财税理论界也加强了对国际税收竞争理论与实践的研究。因此,必须对国际税收竞争的这些影响深入加以分析。 
  一方面,国际税收竞争尤其是恶性税收竞争的目的在于吸引非居民税基,把生产要素与经济活动引向本国。优惠的税收措施将会影响跨国企业的投资决策和经营地点的选择,从而使富有流动性的资本、金融及其服务业从高税负国转移到低税负国。如果各国都竞相参与减税竞争而未受到任凭约束,流动性较强的经济活动将从各国税基中消失。进而,国际税收竞争会扭曲税负的分布,引发新的不公平。在现代社会中,税收不仅是对政府提供公共产品的补偿,同时也是作为政府实施宏观经济调控的必要财力。因此,在经济活动国际化的背景下,各国必须确保税收收入的相对稳定。如果不是通过减少财政支出来弥补上述税基受侵蚀造成的财政损失,则只有对流动性弱的生产要素及经济活动课以重税。显然,这种税收负担的转移降低了税收制度的公平性。 
  另一方面,利用包括减税在内的税收竞争手段参与国际竞争属于一国主权。一国有权自主地决定自己的课税安排,包括其税收优惠措施的设置。尤其是在全球资本市场已基本形成,各国货币政策运行受损的情况下,税收政策更是成为各国实现短期稳定和长期结构调整的重要工具。因而,主动减低税收负担参与国际税收竞争,以吸引更多的外国投资同时防止本国资本外流,发展国内经济,也是提高一国国际竞争力的有力手段。研究发现,那些选择通过向其他企业和公民征收较少税收收入进行竞争的国家里,经济增长得更快,而选择由高税收筹集资金的大政府和更多服务的国家,其经济增长就要慢一些。可以说,国家之间合理的税收竞争已成为一国有效分配资源的可选择的重要手段之一。此外,适度国际税收竞争也将有利于税收中性原则的贯彻。通常认为,高税率、歧视性的课税范围和不规范的税制内容都将作用于经济,影响纳税人的决策和行为,从而破坏税收中性。而在税收竞争潮流的冲击下,各国纷纷实行了一系列扩大税基、降低税率的改革,这在一定程度上削弱了税收对经济活动包括对劳动、储蓄和投资的扭曲作用。如果基于全球视角,将全球视为一个共同市场,税率的降低带来的全球性税负减少从整体数量上削减了税收的额外负担,从而使资源配置在全球范围内得以优化,提高了国际经济效率;扭曲作用的削弱还源于税基的扩大。税基的扩大拓宽了税收政策工具调节的范围,在一定程度上弥补了歧视性课税范围对纳税人经济行为的诱导作用。 
  因此,必须坚持对税收竞争进行客观、全面、辩证、发展的理解:税收竞争是经济全球化进程下国际税收关系发展的一种必然现象,这是税收国家主权在经济全球化过程中的一种表现形式;但过度的税收竞争将反而阻碍经济全球化进程。因而走“税收竞争----税收协调”之路是未来国际税收关系应取的趋向。简言之,坚持国际税收竞争的辩证观是考察宏观税负问题的重要也发点。 
  二、当前国际税收竞争新态势 
  当前国际税收竞争已出了不少新动向,而这与国际资本流动新特点与国际经济形势日趋严重这两方面密切相关。最近几年,国际资本流向最突出的特征是全球资本持续、大规模流入美国,导致美国金融市场长期繁荣,并为美国经济增长提供源源不断的资金支持。但自2000年下半年以来,国际经济出现了许多变化。美国近年来持续的经济增长开始放缓,所谓“新经济”乐观氛围下带来的股票市场价格上扬开始了价值回归的过程,金融市场动荡不断。欧洲国家的经济受制于各国自身经济结构上的深层次矛盾以及欧洲一体化进程的有确定性而增长乏力。日本则由于“泡沫经济”的破灭而陷入长时期的衰退,对于新兴工业化国家和地区来说,金融危机造成的阴影还未退去,出口乏力和内需不足依然严重。 
  在这种全球经济增长放缓的情况下,国际资本市场也面临着新一轮的调整。无论是发达国家还是新兴市场经济国家都在谋求通过各种方式吸引国际资本,刺激国内投资和需要,拉动经济增长。而税收工具则成为各国宏观经济调控手段的重要组织部分。当前的世界经济正在引发新一轮的大规模减税运动。可以说,在经济全球化的现实背景下,税收竞争已成为提升一国国际竞争力的重要环节。 
  就发达国家而言,其减税的主要目标是刺激国内市场消费和投资,振兴经济。美国国会于2001年第5月底通过了今后10年内减税1.35万亿美元的法案,其重点是削减个人所得税。在全部减税金融中,个人所得税占近65%。这一减税法案希望不仅能拉动消费而且将对技术创新和中小企业发展产生促进作用。加拿大在2000年的财政预算中制定了一个五年的税收计划,这项计划将减税580亿加元。其主要措施包括降低税率与其他减税的措施,期待在未来5年内使加拿大公司税率与西方主要工业国税率大体持平。法国在2000年9月开始在今后三年中采取一系列减税措施,减税总额估计高达1200亿法郎。减税涉及到个人所得税、公司税、汽车印花税、石油内部产品税以及社会保险分摊费等五个税种。德国在2000年5月通过了一揽子措施来降低个人所得税和公司税的方案,规定到2005年为止,每年削减450亿马克的税收,以此来促进德国的经济增长。而日本也于近期考虑采取包括减税在内的各种措施,以刺激低迷的股市和增强消费信心。 
  就新兴市场国家与地区而言,其减税主要是为了吸引外资流入,以解决金融危机过后经济重建过程中出现的资金供给的巨大制品和产业结构调整需要大量资金的问题。东南来国家的减税和税收优惠的实施力度尤为强劲。印尼政府在2000年提出了以税收优惠为核心的新的外资政策。新加坡对生产和研究开发领域的设备投资采取了减税政策,较大幅度地降低了外资企业的税负。菲律宾、马来西亚等国政府吸引外

资的新政策也基本上是围绕新一轮减税的竞争而展开的。其他新兴市场经济国家如巴西、匈牙利、俄罗斯等也纷纷制定了一系列鼓励外商投资的减税和税收优惠政策。发巴西允许地方政府为吸引外资而制定自己的税收优惠政策,各州可根据实际情况向外资提供高于联邦政府确定的优惠政策等。 
  总而言之,随着经济全球化的日益深入和现代世界市场经济所固有的供求矛盾的加剧,无论是发达国家还是新兴市场经济国家都在进行新一轮的减税改革,一求吸引外资,二求刺激国内经济。这种减税运动客观上造成了国际税收竞争的加剧。这说明,在新的经济环境中,税收政策越来越成为政府对经济

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