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税费改革、村民自治与强干弱支 ——关于税费改革的几点意见

时间:2007-3-23栏目:税务论文

第一,税费改革是当前必须的、符合我国改革总体方向的一大措施,但不宜提"治本之策"。因为总的来讲,这种"并税除费加返还"式的改革仍是我国历史上从租庸调到地丁银无数次类似改革的又一轮,即仍属传统框架内的改制。它离现代社会或发达市场经济社会的农业税制还差得很远。 
    现代税制的特点很多,其本质无非两条: 

    一是消除"身份性贡赋"色彩,实行公民权利平等基础上的非身份性税法,无论是所得税、资产税、遗产税等等都应有一定之规。对公民个人来说最重要的是所得税,而所得税率累进制和低所得免税线是现代社会的通例。但按这个原则,我国相当一部分农民就几乎不应成为征税对象。而按现行税费改革政策,改革后农业税加特产税两项占农民收入的比重仍达15%以上,与市民的所得税义务相比仍具有"倒累进"的、身份性的色彩。北大卢锋先生提出"农民免税论",认为第一农民收入很多达不到所得税起征点,第二当前农业状况已使土地从"资本"变成了社会保障手段,不能成为资本税的对象。他的说法或许过于理想化,但却是合乎逻辑的。我们现在或许还做不到这一点,但一定要有这种意识:只要现存税制不能在统一的累进税率面前对城乡居民一视同仁,就不能说我们的税改已经"治本"了。 

    二是现代税制更重要的基础是纳税人权利--义务统一原则。所谓"无代表,不纳税",可以说是近代化变革的最重要起点。当年英法等国最早的国会并不是基于什么民主的政治理念、而纯粹就是因国王必须就征税问题与"纳税大户"(后来随民主的发展而演变为一切对国家有义务的公民之代表)协商而产生的。也正是在"无代表,不纳税"的基础上形成的纳税人认同,使现代国家拥有比传统国家更强的征税合法性和更大的实际征税能力。纳税问题的实质是公民与国家的关系问题,它表面上是个财政概念实际上却是个政治范畴。本次税改在社区公益收费问题上提出"一事一议"、村民自治的原则实际上也是基于这一点。但在"皇粮国税"问题上与上述标准距离还很大。归根结底,税制改革的"治本"要取决于政治体制改革的突破。 

    必须强调的是,以上两点都以城乡公民一视同仁为原则,不涉及什么"工业反哺农业"、国家"保护"农民扶助农村的问题。发达国家,包括美国这样号称实行自由经济反对欧洲型福利体制的国家,农民都是公民中受到特殊保护的一个群体,而且经济学家一般认为,由于交易费用高、自然风险大、生产周期长、离散性供给和消费弹性小于供给弹性导致的"蛛网震荡"等原因,在形式权利一视同仁的"公平市场"中农民也会处于弱势,需要国家给予一定的照顾。但中国农民面临的从来不是争取照顾的问题(在农民人口比重如此之大的情况下恐怕也难以照顾)而是减少歧视的问题,不求"反哺"但求少取,不求"保护"但求准入,"形式权利一视同仁"这种在发达国家招致农民抗议的状况,对中国农民来说已是梦寐以求了。 

    第二,就技术层面而言,本次税费改革要注意的除了我以前谈过的"黄宗羲定律"陷阱以外,还有以下几个方面: 

    1、"百分率税则"的可行性问题。我国历史上所谓的什一而税、十五税一、三十税一,都是时人对税收总量的大致估计,实际操作起来由于国家没有能力核实农户的产量、收入,一般都只有按"硬指标"(丁、口、户、地亩)定额征收,顶多粗略地再把丁、亩等划个"三等九则、""五等版薄",这种划分与农户收入的实际变化也很难相关。而且由于乡村吏治不好,这种划等工作还容易被扭曲产生更大的问题。所以历史上就存在着"五等户、""九则丁"逐渐被淡化、被更划一的标准所取代的趋势。因此当时一旦改革税制,为避免征税失控通常都采用绝对量控制的办法。如晚唐"两税法"便规定以大历年间实征额为限,清代地丁合一的原则是以康熙末年定额为准("盛世滋丁永不加赋")。而本次税费改革的"两个7.5%"都是相对性指标,在当前"农民纯收入"统计极不准确、"官出数字,数字出官"的情况下,没有绝对量控制只有相对性指标恐怕是不管什么用的。 

    2、与上述相关的是对农民非农收入的征税问题。我国目前所谓农民负担问题,其实主要是务农户、尤其是种粮(或其他大宗主要农产品)户的负担问题。象苏南浙江那些"乡镇企业"高度发达地区乃至城郊、城内级差地租高收益地区农民是不大有这种问题的。本次税改规定的基本税种是农业税和特产税,实际征收又多是按人口、田亩数计算,这就使负担集中在务农、种粮之民身上的状况更严重。目前在安徽、福建等地的试点中已经反映了这个问题。 

    这也是我国历来税制的老问题。由于我国经济活动、尤其在农村经济活动中缺少规范的薄记、营业额申报与核实等手段,古代的税收就常有"逼民趋末"的问题。清代有些地方为了使经商户承担一些负担,曾劝告乃至强制商户置办田产,免得"万金之子身无寸土,则终岁于国家不输一钱"。这当然不是根本办法。 

    应该说中国历代王朝均奉行重农抑商政策,在税法上也从没有优待商人而苛待农民的动机。但传统社会的条件下始终不能形成一种合理的累进所得税制度。所以一方面朝廷时常在工商领域实行不合理的勒索、垄断、禁锢制度,阻碍了民间工商业的正常发展,另一方面却在基本税制上一直沿袭了不利于农民的"倒累进税"传统。形成汉儒所谓"今法律贱商人,而商人富贵矣(秦按:实际上是有权贵背景的商人富贵矣,对于平民商人而言,那时的抑商政策可不是闹着玩的),今法律贵农人,而农人贫贱矣"的局面。尤其是宋明以来我国赋税征收的主体由人头税向土地税转移,这个问题就更严重了。 

    "倒累进"之弊不仅使农民负担重于市民,农民之中,种粮农民又重于务工商的"农民",而务工商"农民"的负担又重于纯粹的"食租者"。如今许多明星城市扩张所及,地价骤升,像深圳罗湖区许多"农民"仅仅由于区位而暴富,他们已经既不务农也不务工商,许多人只知赌博、包二奶,税收对其毫无调节作用。当然,决不是任何情况下地价飙升都使农民受益,更常见的是由于地权暧昧,地价一升土地就被收走,有权的"征"地"卖"给有钱的,区位收益同样流入私(尽管不是农民)囊。当年马克思主张通过土地国有取消绝对地租并把级差地租收归国有,然而如今相反,在不承认土地私有制的我国,绝对地租(现实中可理解为农耕户的土地负担)之高造成许多地方农民弃耕、土地抛荒严重,而高额级差地租(现实中主要是土地的区位升值或其他非投入性升值带来的受益)尽入私囊又造成垄断性食利者暴富、"炒地皮"和"卖地财政"盛行。反不如一些土地私有制国家用高额累进

所得税调节级差地租更公平。 

    在面向城乡全体公民的现代所得税制暂时不能实现的情况下,"农民收入百分之几"的相对标准意义不大,按人按亩的定额计证又有"倒累进"之弊,怎么办?根本的出路还是上述的治本之策。但从技术角度讲,也不是没有改良余地。在保留国家最终征地权的情况下,改"地亩税"为"地价税"而地价税率实行累进制,也许是个办法。地价实行"自报公议","自报"有利益制约:高报地价,征税吃亏,低报地价,征地吃亏,农民自会选择最有利于己的报法。而土地税总额按地价分摊,无论怎么报,总额反正不变,国家利益也得以保障。同时"地价"概念取代自然形态的"地亩"概念,也为进一步的土地制度改革提供了条件。 

    第三,目前税费改革不能孤立进行的观点已被普遍接受,因

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