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中国环境税立法问题的几点思考

时间:2007-3-23栏目:税务论文

    目前,我国还没有专门的环境保护税种,只是在一些税种的规定中直接或间接地含有环保因素。下面拟就环境税立法中的主要问题谈谈我们的几点思考。

    一、“环境税”的征税客体和法定名称问题

    环境税是旨在保护环境和资源的国家税收,环境税应该是我国整个税种体系中一个独立的税种,其法律地位是与流转税、所得税等税种等同的。在环境税法定名称的寻找上,可否作如下考虑:

    1. “环境税”:它是以环境中的物为征税对象的一种税。“环境税”的内容广泛,可看作一个广义的概念。它下面还可分为污染物税、环境能源税、环境资源税、环境关税等。而且,每一个名称下面还可再分,如污染物税可分为噪声税、垃圾税、二氧化碳税、硫税、有毒化学品税等。上面提及的环境资源税,也可称为生态环境税。

    2.“环境污染税”:它以特定行为为征税对象,任何单位和个人造成环境污染和公害的行为,可以确定为征税客体。这些环境污染行为包括向环境排放废水、废气、废热、固体废物、噪声、放射性物质等行为。环境污染税的计税依据是所排放污染物的浓度或总量。这个名称还可以有另外的叫法,如称为环境保护税,不过这是从狭义上来解释的,它的课税客体不包括破坏自然资源的行为。

    3.“环境消费税”:以消耗某种环境资源为征税对象,如美国对消耗臭氧的化学制品征税等。我国现行消费税虽然将鞭炮、焰火、汽油、摩托车和小汽车等污染环境的消费品纳入课征范围,而且对小汽车按照排气量大小确定差别税率,这在控制污染方面发挥了一定的作用,但未能对含铅和无铅汽油、是否安装尾气净化装置的车辆加以区别,降低了税收对控制污染行为的作用。笔者提议的环境消费税,消耗的环境资源不仅仅包括汽油,还应包括天然气、煤、焦炭、重油、臭氧等等。具体范围可由税法确定。环境消费税在环境资源的生产和消费环节征收。

    4.“环境资源税”:它以开发、使用、破坏自然资源的行为作为课税对象。其名下有:“开采税”、“开发税”、“采伐税”、“土壤保护税”等。其纳税主体是开发、利用土地、森林、草地、水、矿产、地热、海洋等自然资源的社会组织和个人。计税依据由自然资源的稀缺程度和开发利用的程度共同确定,对不可再生、本国稀缺的自然资源可以课以重税。以行为作为课税对象的环境资源税,可以冠名为生态环境补偿税,或叫生态环境税。

    环境资源税也可设计为以物为课税对象,名称包括化学燃料税、水资源税、矿产资源税、森林资源税和草原资源税等,主要体现环境资源的使用成本或价值。

    以上陈述的几个环境税名称中,“环境税”的名称显然范围过大,包罗万象,立法中难以界定其具体内容,实践也不好操作。“环境消费税”以几种消费的环境资源为课税对象,范围过于狭窄,对其他几种常见的污染行为如排放污水、排放噪声等不闻不问,也违背了环境税的立法宗旨。“环境资源税”只顾及自然资源的维护与利用,忽视了以税收手段抑制排污行为的作用。而“环境污染税”与“环境资源税”正好相反,忽视了破坏自然资源的行为。笔者认为,我国环境税立法,可以冠名为 “环境保护税”,其具体内容分为两部分:一是环境污染税,对污染物或排污行为征税;二是环境资源税,对稀有资源或利用、破坏自然资源的行为征税。环境保护税这两部分内容,还应该包括环境税收优惠的法律制度。鉴于我国环境税立法仍处于酝酿阶段,没有现成的经验可资借鉴,加之国外的情况和我国也不尽相同。因此,笔者还认为,环境税立法可以首先采取以某种或某几种常见的、严重的环境污染物、稀有资源、污染行为或生态环境破坏行为作为课税对象,单独立法,以“暂行条例”的形式颁行,如制定《固体废物(垃圾)处置税暂行条例》、《水污染税暂行条例》、《空气污染税暂行条例》、《汽油税暂行条例》、《噪声污染税暂行条例》以及《水土保持税暂行条例》等等。环境保护税法律体系的建立不是一蹴而就的,而是一个逐步完善的过程,上述环境税种的单独立法,都是环境税法律体系完善的重要步骤。

    二、中国环境税的立法宗旨问题

    环境税是把环境污染和生态破坏的社会成本,内在化到生产成本和市场价格中去,再通过市场机制来分配环境资源的一种经济手段。环境税主要目的应当是为保护环境和可持续发展服务。这里,税收是手段,运用这个经济手段控制环境污染和保护改善环境、维护人类健康是环境税的立法宗旨。

    改革开放之前,我国在经济建设中基本上忽视了对环境的保护,可以说,我国此时的经济效益是以牺牲环境效益为代价的。开征环境税虽然不是环境保护的唯一经济手段,但它却是一种规范的、有效的也是有力的手段,今后也应该是最重要的一种经济手段。这种手段以法律法规的形式固定下来,明确其立法宗旨,更有利于我国环境保护事业的健康发展。而且,税收作为政府筹集财政资金的重要工具和实施宏观调控的经济杠杆,还可以为环境保护事业筹集专项资金。综上所述,笔者认为,环境税立法确立前述的立法宗旨是适宜的。

    三、中国环境税法的立法原则问题

    1.环境保护和经济发展相协调的原则

    这一原则在环境税中的体现主要有两层含义:一、发展经济不能牺牲环境。开征环境税会增加企业的成本,对经济的发展会有一定的影响,但基于保护环境的理念,我们仍然要开征环境税,尤其是对于那些严重的污染行为和破坏自然资源的行为,更是要课以重税,在这种情况之下,要优先考虑环境的保护。二、环境保护要考虑其对经济发展的负面影响。开征环境税不能不考虑企业的税收负担,以及因此对经济带来的负面影响。这就要求立法者在环境税立法中应科学的设置环境税的纳税主体、课税客体和税率,运用环境税的税收优惠政策,考虑企业的整体税负。尤其是现在我国企业的税负整体偏重,大量国有企业处于亏损状态,在保护环境,开征环境税的同时,要把环境税对经济的负面影响降到最低限度。

    2.税负和污染相适应的原则

    这一原则要求“谁污染谁纳税”,对污染严重的物和行为课以重税,对污染轻微的物和行为实行较低的税率,对污染防治实施项目的建设实行零税率。随着各国普遍利用环境税来防止污染、治理环境,环境税收收入越来越成为各国筹措环保资金的主要来源。对环境税的具体征税对象和课税税率的设计,大体是遵循税收收入和环保资金相当的原则。在税率上

一般实行动态税率,即根据治理污染和保护环境所需资金不断调整具体的环境税税目的税率;有些国家对具体环境税税目的税率是每年公布一次的。动态税率的实行是税负和污染相适应原则的直接体现。这一原则的重要意义还在于:假定政府征收等于边际污染成本的税收,那么可使污染者的边际私人成本等于边际社会成本,边际私人收益等于边际社会收益,即把污染者的外部性成本(社会成本)内在化,使其面临真实的社会成本和收益;最终必能抑制或减少污染量,实现资源的优化配置。同时,这一原则的实施也有利于避免企业环境税负的畸轻畸重,实现税收的公平目标。

    3.预防与治理相结合的原则

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