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论程序法治与税收正义

时间:2007-3-23栏目:税务论文

    一、税收正义与税收程序:概念诠释正义是政治文明与法律制度的最高理想和共遵价值理念,是判断一种法律制度是否具有正当根据的价值标准,“正义的许多原则——各得其所,黄金规则,绝对命令,公平原则,宽容要求,以及其他等等,被认为超越了一切历史经验”[1]。作为以税收负担分配为规制对象的税法必须遵从正义理念而为正义之法。在现代法治国家,税收仅当符合宪法价值秩序下的正义要求时,才具有正当化基础。因此,税收正义是宪法层面的基本原则,为税法的核心价值和最高精神,税收文明应奉正义为圭臬。由于观察角度和范围的不同,税收正义的内涵和要求具有一定的不确定性。例如,在税收诉讼方面,“就税收正义言,应给予纳税义务人个人有效的主观权利保护,并实现课税之客观合法性以及课税平等,以维护公共利益。”[2]在社会福利给付方面,“只有符合正义公允之租税负担,才能源源不绝供应社会福利所需,故租税正义为法治国家社会福利给付之前提条件,也是社会福利广度与深度指标”,“在社会法治国家中,国家须先在宪法上决定其租税正义衡量准则;并在租税正义之基础上决定社会给付之衡量基准”[3].在税收实体法方面,税收公平乃税收正义的首要内容,依个人给付能力平等课征的量能原则系税收正义对所得税的基本要求,以社会目的为主的税收,税收正义更为关注需求原则[4].而税收正义尤其表现为税法基本原则的建制(税法上最合乎事理的三项基础原则是量能课税原则、需要原则和实用性原则),因为正义的税法必须以各项原理或原则为前提;实质的正义不仅要求单纯的各项原则,更要求合乎事理的各项原则;合乎事理的各项原则,必须前后一致地加以适用[5].我们认为,从概念分析的角度来看,税收正义的内涵可以归结为两个方面:一是在确定税收债务的税收实体问题上,税收正义表现为对公平税负、量能课税、符合比例等实体正义的追求,以促进和保障分配正义的实现。二是在税收征纳和救济的税收程序问题上,平等对待、参与、程序理性、公开透明、人格尊严等税收正当程序要求是税收执法和司法的基本准则,以促进和保障程序正义的实现。但是,“正义只有通过良好的法律才能实现”,宪政国家法律的重要基本理念即在于对税收正义的维护,崇尚法治、保障人权、实行民主是整个税收法律的天职,这些宪政理念集中表达了人类对法治化的税收文明的渴求。法律在实现上述诸多税收正义的要求中,其基本机制是通过程序来实现的。“自由的历史基本上是奉行程序保障的历史”。法律与程序的交融是如此密切,以至于“法律是一种特殊的创造秩序的程序,一种恢复、维护或创造社会秩序的介于道德和武力之间的特殊程序。”“法律的特点——精巧、明确、公开性、客观性、普遍性——使它成为解决这些干扰,维护社会正常秩序的有机程序。”[6]人们不能容忍“无程序的法律”,对税收来说,没有程序制约的税收实体规则,必然不能得到一致、公开和理性的执行,纳税人的财产权和人格尊严将被任意侵犯,正所谓“治法”存、法治亡。所以按照税收正义的要求,如果我们将税收正当程序作为一种形式理性,税收宪政作为一种实质理性,就应当认为税收正当程序通过对正义、秩序的追求建构了税收宪政的实现途径,税收宪政通过对民主、人权和征税权制约的掌控充实了税收程序的内容。经由两者的共契和整合,就产生了以程序为内核的“税收程序宪政”新范式[7].在法学上,程序主要体现为按照一定的顺序、方式和手续来作出决定的相互关系[8].对税收活动的法律调整,一方面需要通过课税要素合理确定和分配税收债务负担,而税收的非对待给付性和技术性、复杂性,决定了税收债务履行中国家征税公权的必要介入和解决税收争议的客观必然性。税收程序的普遍形态,一般表现为按照某种标准和条件整理争论点,公平地听取各方意见,在使当事人可以理解或认可的情况下作出决定。长期以来,以征税手续为特征的管理性税收程序是传统税收程序的普遍模式,而现代税收程序则是一种为了限制征税恣意,通过角色分配与交涉而进行的,具有高度职业自治的理性选择过程,是保障纳税私权、监控征税公权的控权过程。此外,在广义的讨论中,税收程序不限于作出征税决定的税收行政程序,还包括制定税收规则的立法程序和解决税收争议的司法程序[9].二、程序正义论:思想渊源在西方的法律传统中,程序问题尤其在英美法系国家被视为法律的“中心”。程序在那里是保护公民权利的有力武器,人们相信“正义先于真实”、“程序先于权利”。这些有关法律程序的要求集中表现为英国的“自然正义”思想和美国宪法所确立的“正当程序”原则。前者的核心要求是:任何人均不得担任自己的诉讼案件的法官,法官在制作裁判时应听取双方当事人的陈述;后者体现在美国宪法修正案第5条、第14条的规定,联邦和州“未经正当法律程序,不得剥夺任何人的生命、自由和财产”。[10]并且,有关正当法律程序的要求也从最初的诉讼程序,逐渐扩展到行政领域,成为法律程序的一项基本价值目标。而发端于1970年的“正当程序革命”(其间有所反复),更是将宪法规定的程序性正当程序的适用由传统的普通法上的“权利”扩大至由政府通过制定法给予公民或企业的“特权”[11],如从政府获得福利津贴、公共住房、营业执照、政府合同等“特权”也受到程序性正当程序的保护。出于对人类自身前途和命运的终极关怀,20世纪60年代以来,西方一些学者开始从理论上系统研究程序或过程本身的正当性问题。第一次将程序正义导入正义理论体系的是美国学者罗尔斯。1971年,罗尔斯在其《正义论》一书中分析了纯粹的程序正义、完善的程序正义以及不完善的程序正义等三种形态的程序正义。在罗尔斯看来,如何设计一个社会的基本结构,从而对基本权利和义务作出合理的分配,对社会和经济的不平等以及以此为基础的合法期望进行合理的调节,这是正义的主要问题。要解决这些问题,可以按照纯粹的正义观念来设计社会系统,“以便它无论是什么结果都是正义的”。罗尔斯理论对人们的深刻启示在于,在对一种至少会使一部分人的权益受到有利或者不利影响的活动或决定作出评价时,不能仅仅关注其结果的正当性,而且要看这种结果的形成过程或者结果据以形成的程序本身是否符合一些客观的正当性、合理性标准。在罗尔斯发表《正义论》后不久,美国学者萨默斯于1974年发表了题为《对法律程序的评价与改进——关于“程序价值”的陈辩》的论文,首次提出了法律程序的独立价值标准问题。萨氏对法律程序价值的评价除了有“好结果效能”标准外,还存在一种独立的“程序价值”标准,即实现参与性统治、程序理性、对人的尊严的尊重等程序价值标准。而美国学者马修于1981年发表的长篇论文——《行政性正当程序:对尊严理论的探求》,则提出了“尊严价值理论”,论证了程序正义的直觉意义,从自由主义政治哲学中为程序正义价值寻找到理论上的根据。[12]因此,从程序正义的角度来考察税收程序的运作,可以为我们理解税收程序在税收法治系统中的价值和功能提供一个新的维度。在对将使某一税收程序主体的权益受到影响的税收程序活动进行评价时,我们不能仅仅关注其结果的有效性和正当性,而且应当考虑征税决定的作出过程,考察程序本身是否符合程序正义的最基本要求。税收征纳实践表明,不能满足程序正义基本要求的征税决定,即使其目的是正当的,其

内容符合实体税法的要求,也容易引起争论和质疑,导致纳税人和公众在社会心理层面上产生抵触情绪,使征税决定在执行上产生困难和障碍。我国税法实施效果不佳,征税决定难以执行,甚至有些抗税案件的发生,与税收程序本身欠缺公正性关系很大。我们坚持税收程序作为一个过程具有独立的价值,就必然会承认和关注税收程序的正义问题,而这也就意味着税收程序的设计和程序主体相关权利的设定,应当体现程序正义的基本要求。这些基本要求主要是程序中立性、程序参与性、程序自治性、程序平等性、程序合理性、程序效率性。

    三、税收法治中的程序问题:理论分析随着正当程序作为一项宪法基本原则的确立和宪政理论的发展,宪法的程序属性得到了进一步揭示,人们开始强调宪法作为“形成法律的法律”这一程序性特征,“程序性宪法”、“程序宪政

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