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税收竞争有害论质疑(一)

时间:2007-3-23栏目:税务论文

  实行竞争性税收政策对于一国之经济到底是有利还是有害,自从税收竞争理论提出之日起便产生了激烈争论。但是,自从经济合作与发展组织(OECD)提出税收竞争有害论以来,[1] 曾经赢得了许多政府和学者的认可。根据OECD的观点,税收竞争减少了各国的财政收入,从而导致公共物品提供的减少,或者不能提供跟以前一样数量或质量的公共物品,进而危及纳税人自身的利益。近些年来,税收竞争有害论似乎成了主流观点。我国许多经济学家和税法学者也在经合组织文件的影响下,鼓吹税收竞争有害论,宣扬税收协调。税收竞争真的有这么可怕吗?是否应当允许各国政府或者各地方政府采取竞争性的税收政策?本文将对这一问题作一初步探讨,以求教于各学界同行。

  一、OECD税收竞争有害论的提出

  税收竞争作为政府的一种有意识或者无意识的行为到底在何时开始出现,现在已经很难考究了。但是,有关税收竞争的经济学理论,最早可以追溯到查尔斯·蒂博 (Charles Tiebout) 于1956年对地方政府公共物品的提供所作的一项研究。[2] 不过,税收竞争真正引起人们的注意,并为人们所广泛讨论,却是在1998年OECD提出的重要报告之后。

  OECD是发达国家之间的经济合作组织,共包括30个重要的发达国家,美国、日本、英国、加拿大等都是其成员国。20世纪80年代,美国里根政府就曾通过降低税收的手段吸引外国直接投资,后来的英国、爱尔兰等国也随即效仿,从而掀起了税收竞争的浪潮。许多发展中国家由于资金缺乏,也纷纷降低税率,以吸引外国资本。但是,并非所有国家都愿意通过这种方式来吸引投资。许多高税率的发达资本主义国家如法国、德国、日本等国,则表示强烈反对,认为税收竞争将导致政府财政收入的减少,从而进一步导致公共物品提供的减少。自从20世纪90年代起,OECD对各种税收优惠政策,特别是避税港的税收政策表现出了极大的关注。

  1996年5月,OECD成员国部长会议要求OECD组织制定切实有效的措施,抵制由于避税港有害的税收竞争而造成的对投资和融资决策的扭曲效应以及对侵蚀国家税基的影响。1998年,OECD 公布了一份报告,题目为《有害税收竞争:一个正在出现的全球性问题》。该报告界定了有害的税收优惠制度和避税港概念,并且提出了一些建议措施以抵制有害税收竞争。OECD认为,有害的税收竞争措施一般有如下几个主要特征:[3] (1) 无实际税率或者实际税率很低;(2) 实行“栅栏”(“ring-fencing”) 政策。所谓“栅栏”政策,是指一国为了吸引外资而制定的税收优惠政策仅允许非当地居民享受。其具体方式有二:一是明示或默示地规定居民纳税人不得利用其税收优惠政策;另一是明示或默示地禁止从该税收优惠政策中受益的企业在其国内市场营业。[4] (3) 缺乏透明度。(4) 缺乏实际的税收情报交换。OECD 还进一步界定了避税港的主要特征,即识别避税港的因素:(1) 没有或仅有名义上实际税率;(2) 缺乏有效的税收情报交换;(3) 缺乏透明度;(4) 没有真实经济活动的要求。[5]

  为了确保1998年报告得到真正实施,OECD理事会对成员国政府提出了一些具体要求,并对各国的实施情况进行了检查。2000年6月26日,OECD提出了一份新的报告,认为OECD成员国中实施的47种税收竞争措施都具有潜在有害性,并且具体列出与此有关的一些机构的名字,如比利时协调中心、匈牙利海外运作公司、卢森堡财政部,等等。[6] OECD规定,这些机构的有害税收竞争措施必须在2003年4月以前消除。[7]

  二、欧盟对待税收竞争的态度及其发展沿革

  由于欧盟的许多成员国都是OECD成员国,因此,他们对待税收竞争的态度跟OECD相似,而且他们在1997年就通过了防止有害税收竞争的行为准则。[8] 2001年7月11日,欧盟发起了一场对国家援助 (state aid) 进行调查的运动,矛头直指8个欧盟成员国的11项企业税收制度。因此,可以说这场运动加剧了欧盟内部消除有害税收竞争的势头。他们首先调查那些和欧共体条约不一致的税收制度是否构成国家援助。如果构成,那么,该国家援助就必须停止执行;如果国家援助已经“支付”,那么必须立即从受益人那里收回。卢森堡金融公司的税收待遇和荷兰为国际融资活动实行的特殊财政制度都属于这次被调查之列。欧盟还建议另外四个成员国立即修正其税收制度,以便与欧盟原则保持一致,否则,欧盟就可以按正规的公开程序对它们进行调查。

  实际上,受欧洲竞争法观念的影响,对于实施竞争性税收政策,欧盟在欧共体成立之初就持一种审慎的态度。欧盟的前身,即欧洲经济共同体,成立于1953年。在《建立欧洲经济共同体条约》(简称“欧共体条约”,也称为“罗马条约”)[9] 中就有两个条款跟欧盟成员国制定税收政策密切相关。条约第100条规定,如果一成员国的税收立法将影响到其他成员国的国内税收政策,那么,该项税收立法就必须取得所有其他成员国的一致同意,即所谓的一致同意要求(unanimity requirement)。而条约第87条则禁止成员国制定具有反竞争性以及歧视性国家援助的国内税收政策,禁止以反竞争性或者歧视性方式强制执行中立的税收政策。根据第100条,理事会在取得欧盟委员会一致同意的基础上,并在征求欧洲议会以及经济及社会委员会的意见后,应当发布指令,以便其他成员国使其制定的直接影响到共同市场的建立或运行的法律、法规或行政规章跟其保持一致。由于成员国的国内税收政策也属于第100条的管辖范围之内,因此任何影响国内税收政策的立法措施(包括公司税率)都必须得到所有成员国的支持。而根据该条约第87条和90条,成员国不得制定或者强制执行最终导致反竞争性或者歧视性国家援助的国内税收政策。根据第90条规定,一成员国可以对其境内从事商业活动的公民、公司及其他单位征税。而第87条则通过禁止反竞争性或歧视性国家援助的方式,对成员国的征税能力加以限制。只要存在反竞争性或者歧视性税收政策,受害方就可以在实施国的国内法院或者在欧洲法院提起法律诉讼或者衡平诉讼。[10] 1990年,荷兰财政部长奥诺·卢丁(Onno Rudding)受命主持一个委员会,以设计一套旨在消除共同市场内扭曲行为的具体措施。[11] 该委员会发现,外国投资商在各成员国所承担的税负存在很大差异,而且税收因素是投资商作出商业决策时唯一考虑的因素。于是,该委员会在1992年的报告中呼吁制定一个《直接商业税收行为准则》,并在报告中罗列了各成员国构成违反《欧共体条约》第87条规定的反竞争性或歧视性国家援助的各种行为类型。这个准则在1997年终于获得欧洲委员会通过,从而成为欧盟关于公司税收的第一个也是唯一一个协议。该行为准则列举了认定某一税收措施是否违反《欧共体条约》第87条的5项标准:

  根据《行为准则》应当避免或逐步消除的公司税收激励措施指的是这样一些制定法规则:(1)只适用于非居民;(2)与国内市场相分离(ring-fenced the d

omestic market),以使其国内税基不受其影响;(3)其赋予不要求在成员国内有任何真实的经济活动或者实质性的经济存在;(4)背离国际公认的税收原则;(5)在行政层面上以某种不透明方式放宽松了。[12]

  根据该行为准则,跟第87条规定相左的所有国内税收措施必须在2002年之前逐步取消。但要在此之后确定是否存在歧视性措施或行为就比较困难了,因为各成员国只要将其税收优惠措施平等地适用于所有在其境内从事商业活动的公司,就能够在不违背第87条规定的情况下提供实质性的税收优惠。[13] 例如,将

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