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民主财政论—公共财政本质的深层思考

时间:2007-3-23栏目:税务论文

    近年来有关公共财政的讨论已经由理论探讨上升到政策选择层次。各方人士畅所欲言,对公共财政的概念和框架设计提出了许多真知灼见,为在我国建立公共财政的基本框架打下了良好的理论基础。但是,仍然存在着某些基本问题尚未引起广泛关注,特别是对公共财政本质究竟是什么的问题,人们并没有多少认识。这样,对公共财政的讨论就常常显得过于浅薄、流于形式。本文无意对当前的讨论作出评价,只想对此问题作一初步探讨,以期引起各方作进一步研究的兴趣。

    一、市场经济与公共财政

    要探究公共财政的本质,离不开对市场经济的认识。因为公共财政作为财政范畴发展到市场经济阶段的产物,与市场经济有着本质联系。市场经济的一个重要制度特征就是决策主体的多元化,或曰分散决策。福利经济学第一定理告诉我们,如果市场是竞争性的和完全的,且没有外部性,那么分散化均衡就是帕累托有效率的。按照西方经济学的最基本假定:经济中存在无数个厂商和消费者,那么通过消费者追求自身效用最大化,厂商追求利润最大化的分散决策,可以达到整个社会福利最大化(当然,进一步的拓展中包括了政府主体,而其目标函数也是追求社会福利最大化的)。

    从政治学意义上,市场经济中分散决策就是民主决策,因而市场经济也是民主经济。在得到这一结论之后,本文转向分析市场经济中政府存在的价值和动因。

    市场经济中的政府是在分散决策基础上的集体选择的产物。在一个极端,私人商品和服务的买卖主要依赖于市场的自愿的分散决策。而在消费上具有非排他性、非竞争性的公共物品的存在,则要求有更强、更复杂的政府,对私人物品的偏好可以通过市场价格机制所表露,而公共物品的偏好难以在市场上表现出来,结果,一些物品可能生产的太少(比如:教育和对穷人的收入再分配),而另一些物品又可能生产得太多(如污染和犯罪)。这些公共物品都需要由政府来提供。

    有人也许会提出质疑:我们可以通过不同形式的自愿行为处理公共物品问题,产生更有效率、更为平等的结果。例如,我们可以合作修一条公路,使几个人获益,也可以通过改变污染量的自愿市场,合作降低污染水平。但自愿行为面临两大难题,一是公共物品的性质问题,比如公共服务可能招致“搭便车”行为,如果合修了路,但无力监测和控制这条路的使用,那么其他人就可以不付成本地使用它;二是达成和实施市场交易的交易费用可能太高。两个问题相互关联,修路的合或许能够达协议,但如果排除其他人的成本过高,就不可避免“搭便车”行为。

    上述难题使得自愿行为可能、但总体上并不能解决市场失灵问题。客观上要求组成一个政府;提供公共物品并拥有强制课税和颁布法令的权力。但必须清楚,市场经济的分散特征不可能容忍一个专制政府的存在,而只能产生一个民主政府。因为政府的强制性权力是由社会公众赋予的,是在分散决策基础上集体选择的结果,用来解决分散决策难以解决的各种问题。脱离了集体地民主决策,政府的权力就失去了根基。如果政府行为不能得到民众的支持,则政府倒台的日子也就为期不远了。这一点在引入契约概念之后便会更加清楚。

    二、民主财政的核心是契约安排前文分析表明,政府是民主决策基础上集体选择的结果。那么,民主决策是通过何种机制来支配政府政策的呢?更进一步的,政府是如何有效地提供公共物品的呢?这就回到经济学中的基本概念——契约。

    契约是一个或一组承诺,当事人双方都以契约的履行为义务,取得行为权力。就契约产生的根源看,第一根源是由于社会创造的共同需求和爱好,社会的结构和稳定等;第二根源在于劳动的专业化和交换;第三根源在于选择性。契约的实质在于规划未来交换过程所发生的当事人之间的各种关系。

    市场经济本身就是一种契约经济,市场经济下的各种交易行为都是通过契约来完成的。在私人物品部门,生产者和消费者通过订立契约来实现交易。根据契约,生产者向消费者提供产品,并取得消费者支付的价款;消费者从产品的消费中受益,但要支付报酬。如果生产者提供的产品质次价高,则消费者可以拒绝付款并选择其他生产者。市场价格机制保证了契约的履行。

    同样,公共物品生产部门也存在着政府(生产者)与公众(消费者)之间的契约。根据这种契约,政府要为公众提供公共产品和服务,为此需要向公众征税来筹集资金;而公众从政府提供的公共物品中受益,但要付出纳税的代价。如果政府不能为公众提供满意的公共服务,就会失去公众的支持,如果该政府是一个独裁专制的政府,还可能维持一个时期(但也有限度),如果是在民主政体下,该政府将会在选举中被选民所抛弃。因而,可以说投票机制保证了公共契约的履行。

    如果对公共契约作进一步深入的分析可以看出,它与私人契约还是有着很大区别的。首先,公共契约的订立者一方是公共集体,单个个人无法改变政府决策过程,但是,公众作为整体,就可改变政府税收和支出水平,甚至可以改变政府财政制度。在民主制度下,个人在所有时候都是一个潜在参与者,不论他是否实际参与。更进一步,由于偏好不同而造成的利益冲突,可以通过制定合理的投票规则加以解决,使政治选择能够符合多数人的利益。

    其次,也是最重要的,私人契约通常是完全信息的契约,订立双方对私人物品的信息都是很清楚的;而公共契约则不同,政府会比公众对政策执行效果有更多的了解,比如,政府更清楚修建一条公路的拨款是否得到了有效使用。

    这就存在着一个序贯博弈(信息不对称下的动态博弈):

    第0阶段,公众通过投票选择了一个政府;

    第1阶段,政府实施一项政策,比如拨款修建一条公路。政府更清楚这笔拨款是否有效。而公众或者无法得到这一信息,或者有些人虽然可以得到这一信息,但却需要花费很大成本,与其个人得到的收益相比并不合算(这也可以算做是一种外部性)。

    第2 阶段,在年度财政报告制度下,公众通过政府财政报告最终得知了修建公路的拨款使用情况,并通过成本-效益分析判断该项拨款是否有效使用。

    第3阶段,公众根据对政府能力的信息决定是否继续支持本届政府,或者选择新的政府。

    新一轮博弈又开始了。

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bsp;   在第1阶段,政府在执行财政政策时,势必要考虑:如果这项政策不能有效执行,那么公众在第2阶段得知这一信息后将在第3阶段对自己投不信任票,而且如果隐藏这一信息,则会面临被揭露出来的更大危险(可能永远失去改过机会)。因此,虽然存在着短期的信息不对称,但是政府的最优选择仍是努力有效率地执行财政政策。通过这种重复的博弈过程,更有能力的政府被挑选出来,这就为政府引入了竞争机制,进而提高了效率。

    这里还要强调法制的作用。市场经济条件下,法制是契约实施的保证。对公共契约来说,法律制度是公众制定出来,用以保证

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