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从税收法定主义角度审视我国税收优惠法律制度

时间:2007-3-23栏目:税务论文

    「摘要」我国当前的税收优惠呈现出浓厚的行政政策色彩,税收法定主义在我国税法体系中的不到位是造成现行税收优惠制度混乱、不稳定、不公平、优惠方式单一和效率低下的一个主要原因。本文将从税收法定主义角度剖析存在的主要问题,然后针对这些问题,在厘清税收优惠的法律属性的基础上提出相应的完善对策。

    「关键词」税收法定主义;税收优惠;税式支出「正文」

    新一轮的企业所得税改革将重点调整优惠政策,该讨论草案似乎将对学者们指摘最多的内外资不公平竞争,不合理的区域优惠导向和单一的优惠方式进行大刀阔斧的改革,统一内外资企业所得税。鉴于讨论草案的具体内容并未向外界公布,本人对税收优惠还有上述几点之外的其他想法,纂文略述之。

    一、从税收法定主义角度剖析我国当前税收优惠制度中存在的问题

    1994年我国进行税制改革、实行分税制以后,中央拥有各种税收立法权,包括税收减免权在内,而地方的税收立法权十分有限,但是由于税收行政法律关系本身的复杂性和多变性,也由于税收法律主义在我国税法中的长期缺位,现行税收优惠制度仍然存在一些问题,这些问题和我国现行的民主、法治化进程是格格不入的:

    (一)税收优惠政策化色彩浓厚,调整过于频繁,各种行政性文件过多。

    中央的税收优惠措施的法制建设严重滞后。现行分税制下,税收立法权高度集中于中央,有关税收优惠的立法权就应当由全国人大来行使(除非全国人大授权国务院),在税收立法上应严格贯彻税收法定原则。但从总体上看,我国针对税收优惠立法一直没能很好的贯彻税收法定原则,除有限的几部法律规定了税收优惠措施外,[①]其余的优惠措施则大量出现在行政法规和财政部、国家税务总局下发的通知、规定和办法中,[②]使得行政机关事实上行使了税收立法权。大量的税收优惠措施既有为实现各种社会经济政策目标而制定,也有很多属于临时之举,而且各种税收优惠措施由于是在不同的历史阶段逐步形成的,相互之间缺乏协调和配合,有些甚至是冲突。这种情况一方面损害了税收优惠立法的规范性,另一方面也影响了税收优惠作用的有效发挥。

    按照我国现行的税法制度,除中央政府有明确授权的减免之外,各级地方政府均无权制定“土政策”;某些税种是所谓中央、地方共享税种,地方如果擅自减免就等于变相剥夺了中央收入。然而现实情况是,一些地方为招商引资,越权制定了各种减免税“土政策”,而又没有相应的约束和监督机制。2004年7月针对开发区税收优惠政策清查结果令人心惊:国税总局在全国2527个开发区共查出1000多家企业存在区内注册、区外经营问题,接近全部被查企业的一半。检查中还发现了扩大税收优惠适用范围、提高优惠比例、延长优惠期限、违规减免税收等问题。违规企业累计少缴税款达4.3亿元。税务机关同时还清理出不符合税法规定的地方违规涉税文件88份。[③]

    (二)税收优惠方法单一,未能够起到预期的激励作用,税收优惠制度缺乏有效的监督机制。

    税收优惠的形式有很多种,可以概括为税率式优惠、税基式优惠和期限式优惠等几个方面[④],而我国对外商投资企业的优惠偏重于低税率和定期减免税两种形式。

    低税率优惠只能使那些只实行收入来源地税收管辖权的国家(地区)的外商投资者受益。[⑤]定期减免税优惠形式只有在外国投资者签有双边税收协定的所在国同意其“税收饶让”的情况下才能得到实惠。而且因定期减免一般用于新办企业,容易促使企业发生短期行为和发生免税期将满时改变企业性质的逃避行为。因此对那些投资大、获利小、见效慢的交通、能源、农业等基础投资项目的激励作用不大。

    减免税的实质是财政收人的绝对减少,在地方财政吃紧的情况下,地方政府还擅自扩大减免权限,加剧了地方财政的困难。而且并非所有的减免税都转化为投资资金,有相当部分转化为消费基金,从而对需求拉动型通货膨胀起到了推波助澜的作用。

    究其原因,既有税收立法技术不纯熟和配套会计、财政制度方面的因素,也不乏税收法定观念的淡薄,一个税收法定主义观念深入人心的国度不会轻易放弃税款的征收权。

    (三)地区性的税收优惠较多,对国家需要优先发展的产业和经济欠发达地区并无特别的鼓励措施,对产业结构的引导能力不强,背离了税法公平原则。

    中央制定的某些减免法规存在着“过时”的问题。仅以企业所得税为例,经过20多年的改革开放,我国已经形成了一个以地区倾斜为主,产业倾斜为辅,交错使用降低税率、定期减免税和再投资退税等多种优惠手段的涉外税收优惠体系。目前实行的针对内外资企业所得税优惠政策上的差异已表现出导致地区贫富差距进一步拉大;另一方面,同地区倾斜相比,涉外税收优惠政策的行业倾斜度却明显不够,除对农、林、牧、石油、天然气等少数行业给予了一定的税收优惠鼓励外,只笼统地鼓励产品出口企业和先进技术企业,对投向国家重点发展的能源、交通、原材料等产业部门的外资却没有给予应有的税收优惠。

    相当数量的外商投资集中在投资额小、回收期短、回报率高的轻工、电子等行业,投资结构轻型化、短期化的倾向十分明显。实际上许多短期的投机性项目无需税收刺激,优惠的税收成了外商的额外收入,加剧了我国产业结构的不合理。

    在税收法定主义缺位的状况下,“税收优惠政策”成为政府调控一种比较纯粹的经济工具,随着国家区域产业发展政策的

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