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韩国公有企业民营化及其效果分析

时间:2007-3-23栏目:西方经济学

   一、韩国公有企业民营化的进程
  韩国的公有企业是在20世纪40年代中期由政府从日本人手中接管的铁路、通讯、专卖业、土地和其他归属财产等形成的。当时,韩国政府为了恢复和发展经济,对国家上述部门的公有企业进行整改合并与政策性扶植,使其得到较快的发展,并在整个国民经济中的地位与作用不断上升,但随着民营经济的不断壮大、经济发展形势的变化,原有公有企业政策中的弊端逐渐暴露出来,如公有企业经营效益下降,亏损扩大,政策的负担加重等。为扭转这种局面,政府开始对部分公有企业推行民营化。到目前为止,韩国已进行了5次公有企业民营化运动。
  第1次民营化(20世纪60年代末~70年代初)。这一时期,韩国政府对部分公有企业采取股份转让及对国有城市银行实行实物出资的方式推行民营化,其中包括航空、制造业、运输、银行等部门中的公有企业。其中对“韩国机械”、“海运公司”、“造船公司”等以股份出售的方式进行;对“国有城市银行”、“银川重工”、“大韩航空”、“矿业冶炼公司”采取实物出资的方式进行,明显带有尝试性的投石问路的性质。
  第2次民营化(20世纪70年代初~80年代初)。该时期的民营化主要是以公开投标竞价或发售股票的方式进行的。当时,完成了石油、银行等部门的7个企业的民营化。在银行部门先从“韩一银行”入手,然后是“第一银行”、“汉城信托银行”、“兆兴银行”,为了防止4家银行民营化时出现金融垄断主体,政府在招标时明确限定出售给法人和个人的股票各占一半,个人购买限度为总股份的5%,上市后持有限度为8%。石油领域于1980年完成了民营化,个人持股的比例没有明确规定。
  第3次民营化(1987-1992年)。1987年4月卢泰愚政府设立了公有企业民营化推动委员会,并公布了对“韩国电力”等11家公有企业的民营化方案。其中对“韩国电力公司”、“通讯公司”和“国民银行”等优良公有企业以国民股的方式发售,国民购股十分踊跃,股票很快就被抢购一空。1987年12月,政府将“政券交易所”公有股的68.1%出售给25家证券公司,1984年4月,将政府和银行持有的“浦项钢铁”69.1%股份中的34.1%以国民股的形式发售,并于同年4月上市,成为韩国最早得到普及的国民股。1989年5月将政府持有的“韩国电力”21%的股份上市发售。但由于1989年以后韩国证券市场的不景气,除“韩国电力”、“浦项钢铁”两家企业上市股得以推行外,其他公有企业股票均未能按计划上市而被迫中断。
  第4次民营化(1993-1997年)。此间公有企业民营化可分为2个阶段,即1993年的“公有企业民营化计划”和1996年实行的“大型公有企业民营化计划”。1993年12月开始推行的民营化规模较大,其中包括58家公有企业实行民营化和10家公有企业进行合并整改方案,民营化的重点是放在经营权和实质性转让上,以实现企业的责任经营化。主要体现在,以发售政府持有股的形式实现经营权的转移;从公平竞争原则出发,增大推进过程中的透明度,在政策上保证民营化的公有企业实现政企分离,提高企业经营效益。1996年,韩国政府把尚不完全具备民营化条件的4家大型公有企业(“人参烟草公司”、“煤气公司”、“韩国重工业”、“韩国通讯”)实行由专业管理人才负责的经营管理体制,培育和创造向民营化转换的条件。作法是,将4家公司由政府投资机构转为政府出资机构,以提高企业经营的自律性。这一时期推进民营化的内容是,政府仍保留企业所有权,但将经营权转给民间,以“民营化管理”的概念和设想制定了改善公有企业经营结构及与民营化相关的法律。此外,对有关设立特殊金融业务银行的某些规定进行了修改和废除,将中小企业银行从政府金融机构中剔除,将住宅银行的部分股票在海外以存托凭证(DR)的方式出售,金额为1340亿韩元。
  第5次民营化(1998年~现在)。1998年韩国政府先后公布了2项公有企业民营化方案,对26家母公司和82家子公司进行民营化或企业内部结构调整。第1项民营化方案中,决定对“浦项制铁”等5家公司和21家政府出资公司进行彻底的民营化,对“韩国电气通讯公司”等6家企业实行分阶段性的民营化。第2项民营化方案中,对19家母公司下属的55家子公司进行民营化,其中一步到位的民营化企业有12家,分阶段实行民营化的企业28家,整改合并的6家,结构调整的8家。民营化的主要方式为国有股的直接发售、投标竞争发售和国民股等。政府为了完善和强化民营化推动体系,对“民营化推进委员会”机构进行充实和调整,增进其职能与作用,其中包括制定和修改与民营化相关的法律、完善民营化调控机制、提高对执行部门的业务指导、监督、支援等职能。
  到目前为止,“韩国的国定教科书”和韩国综合技术金融等民营化已经结束,其他企业正在进行中,其中“浦项制铁”先后2次将政府持有股以DR方式在海外发行(第一次发售额为3.5亿美元,第2次为10.1亿美元)。此外,“韩国电力”和“韩国通讯”分别以DR的形式向海外发售7.5亿美元和24.9亿美元的政府持有股,“入烟烟草公司”在国内公开发售9583亿韩元的政府持有股。
    二、制定公有企业民营化方案原则及主要方法
  (一)制定公有企业民营化的原则
  首先,对公有企业民营化政策的内容进行分析,强化决策者的意志和能力,设定法律、制度上的准备程序,然后加以实施;其次,不断补充和完善各项制度,使调整手段制度化,尤其是善后措施一定要跟得上。为了达到预期目标,政府应考虑到资本结构和民营化的公有企业的经营效果、新的支配结构形成后的影响、如何消除民营化过程中发生的工人的反对和抵触情绪、如何扩大国民对民营化的支持度、出售公有企业的股份的可行性以及市场消化能力等。
  1.决定构成公有企业民营化要素的范围
  公有企业民营化要求把与财富和劳动供给相关联的职能由公共部门转移到民间部门,其核心内容就是所有权的调整及经营权的转移。决定公有企业民营化的概念框架和构成要素的范围非常重要,因为在达到既定政策目标的过程中,所有权、竞争、政府调控等构成要素对今后的政策推进起着举足轻重的作用。所以,韩国政府在出台方案时,非常重视划定公有企业民营化的概念范围。
  2.明确推进民营化的目标,重新确立政府的职能
  只有推行公有企业民营化的目标明确,才能选择正确的政策手段。民营化的目标就是提高企业经营效益,进一步适应本国经济发展变化的需要。在推进民营化之前,应对政府职能进行重新审查,将行政服务等公共财产以外的财富和服务职能转交给民间,使政府的职能向只担当产业、政策上的间接作用和调控作用的方向发展。
  3.做好公有企业的分类
  按照公有企业的类型,分别对其商业性、公共性、相关产业政策、手段、可行性等进行深入的调查分析,在此基础上重新进行分类,有选择地列入民营化对象。韩国通常把公有企业划分为4种类型,并分别采取不同的政策:(1)值得民营化且可行,推进民营化;(2)值得民营化,但可行性不足,对此类企业只能引入利润机制;(3)公益性较大的企业,对此类企业则采取引入和强化商业性因素;(4)代理政府业务,鼓励其追求公

共性目标,不允许引入商业性因素。
  4.采用最佳的民营化方案
  韩国的具体作法是:(1)充分考虑企业支配结构变化后的影响,虽然允许大股东掌握企业经营权的方式有助于提高企业经营效益,但同时也会出现经济力量过分集中的问题。所以,韩国政府在注重提高民营化企业效益的同时,采用各种手段限制经济力量过于集中到少数人手里,如以多种渠道出售股份、规定和限制股份的持有量,尤其是限制财阀并购,只是在

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