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俄罗斯中央与地方政府间财政关系研究

时间:2007-3-23栏目:西方经济学

 俄罗斯经济改革和经济关系的调整尚在进行当中,因而在中央与地方政府间财政关系方面存在诸多问题和矛盾。俄财政部主管政府间财政关系问题的预算间关系司副司长拉夫罗夫等人(2001)认为,俄罗斯政府间财政关系的不良状况已经严重阻碍俄经济改革进程。他们指出,现行的政府间财政关系体制不能促使地区(即联邦主体,包括共和国、边疆区、州、直辖市、自治专区、自治州,相当于中国的省级建制)和地方政府负责任地管理本级财政,也不利于贯彻实行能够激发经济活力、发展竞争和支持新建私营企业的经济政策。因此,正确处理中央财政与地方财政的关系,处理好各级政府之间的财权划分,仍是俄罗斯面临的一个重要课题。
    一、中央与地方政府间财政关系的发展现状
  1991年苏联解体,独立后的俄罗斯进行了以税制改革和实行预算联邦制为核心的全面财政体制改革。其中一个重要的方面,就是调整中央与地方政府间的财政关系,解决集权与分权的最佳结合问题。这次改革和调整经历了不同的发展阶段。1993年末至1994年初,俄罗斯开始了建立预算联邦制的改革。当时,为解决长期存在的政府间财政关系的不规范问题,俄对所有地区都确定统一的联邦税提成定额,并规定了更加客观和所谓透明的财政援助资金分配标准。这些办法对消除联邦政府与地方政府之间在财政资金分配问题上的主观随意性,规范政府间的财政分配关系,起到了一定的积极作用。但这次改革并没有始终如一地进行。1996-1998年,俄罗斯地区财政危机加剧,不仅中央与地方政府间财政关系的矛盾更加突出,而且各级财政之间和各地区之间在财政资金分配上的主观色彩也更加浓厚,地区和地方财政的债务急剧增加。为解决这些问题,俄罗斯政府于1998年7月30日制定并通过了《1999-2001年俄罗斯联邦预算间关系改革构想》。其要旨是改变联邦主体财政援助资金的分配办法,建立联邦主体新的财政援助机制。接着,1999年又通过了地区财政援助基金转移支付的新分配办法,到2001年,俄基本完成地区财政援助基金改革。同时规定,给予联邦主体的财政援助资金,其基本部分的分配办法和分配程序由联邦决定。对于这次改革和新分配办法的实施,俄政府副总理赫里斯坚科(2000)给以充分肯定。
  总的来看,经过10年的改革实践,俄罗斯中央与地方政府改变了财政体制和财政分配上的集权与分权模式,但财政分权化趋向有时表现得比较明显,有时则不明显甚至倒退。有资料显示,20世纪90年代,俄罗斯地区财政和地方财政收入占国家财政总收入的比重从40%逐渐增加到56%,1999年又降至49%。2000年,这个比重继续下降,主要是由于出口关税的增加和税法的某些变化造成联邦收入增加。就财政收入的分权化程度而言,俄罗斯与中国以及德国、美国等国接近,超过巴西、印度和墨西哥。而俄在财政支出方面的分权化程度则低于其在财政收入方面的分权化程度,这是由于地区财政和地方财政收入中有一定数量财政援助资金的缘故。1999年,联邦财政转移支付占俄联邦主体联合财政收入的比重约为15%,而中国和墨西哥等国财政转移支付占地方财政收入的30%以上(拉夫罗夫,2001)。
  总括起来,俄罗斯对中央与地方政府间财政关系的改革与调整,主要采取了两项重大措施:
    (一)按各级政府的职能和权限划分税种,调整中央和地方财政的税收收入
  在独立后的最初几年,俄罗斯对中央与地方财政在税收方面的关系进行了调整,对税种在中央与地方之间做了重新划分。当时归联邦中央政府征收的税种主要有增值税、消费税、企业利润税、特别税、自然人所得税、关税、印花税、道路税、遗产税等。归地方征收的税种主要有企业财产税、木材费、自然资源税、环境污染税、个人财产税、土地税、广告税、运输税、教育税、企业注册费等。尽管从数量上看,归地方政府征收的税种并不少,但由于税收总额不大,税收收入占地方财政总收入的比重较低,一度引起地方政府的强烈不满,它们要求扩大对税收的支配权。迫于地方政府的压力,俄联邦中央政府划出一些税收给地方:将增值税收入的20-50%划给地方;从32%的利润税中划出22%给地方,其中又将12%划归州财政,10%划归州以下的地方财政;自然人所得税全部归地方。但这种划分的有效期仅为5年。要求地方在5年期内建立自己的税收体制,这就意味着允许地方政府自行征税。因此,地方政府在税收方面的权限较前扩大。
  虽然中央政府对地方政府在税收权限上做了很大让步,但地方政府越权截留中央税收的现象仍很严重。据有关资料,1993年有30多个联邦主体截留联邦税款,个别地方政府甚至将该地区90%的税款留为己用。究其原因,地方本位主义和地方民族主义作祟固然是重要因素,但另一方面,地方政府财政困难也是事实。我们认为,根本的原因还有以下三个方面:其一,中央与地方的事权划分不明确,相应的财权也不甚清楚,因而不仅造成各级政府税收管理上的模糊和混乱,而且也使地方政府由于税收权限模糊和税收管理混乱而有机可乘。其二,虽然当时赋予地方政府自行征税的权力,但在严重经济危机、生产大滑坡和人民生活水平急剧下降的情况下,在地方课征新税并非易事。其三,各地区经济发展不平衡,由于俄在税收政策上对民族地区和困难地区倾斜不够,造成这些地区私自截留联邦中央税款来平衡地方财政收支。针对上述问题,俄罗斯首先明确了中央与地方的事权和财权,然后采取税款留成的调节办法努力平衡地方预算。当时增值税的35%、利润税的66%、消费税的47%都留给了地方。
  1994年以来,俄罗斯在税收体制上进入了对中央和地方关系进行实质性改革的时期,主要方向是实行分税制。这一时期,中央政府和地方政府在职能及税收权限划分上取得了进展。一方面,规定税收立法权集中在中央;另一方面,地方拥有一定的税收管理权限,尤其是联邦主体的执法机关和代表机关有权规定纳入地方财政的那部分税收的税率,有权新增税种。地方政府在财政和税收领域独立性的加强,使俄罗斯财政收入再分配向着有利于地方财政的方向发展,地方预算在俄罗斯联合预算中的比重增加到51%。但1999年1月1日《俄罗斯联邦税法典》生效后,情况发生很大变化。首先,税法典规定要进一步强化联邦中央政府的税收立法权,强调税法典所列税种清单是详尽无遗和不可增补的。其次,大大收缩地方政府的税收权限,规定除税法典规定的税种外,不允许各级地方政府自行新增地区税或地方税。再次,取消13种地方税费,缩小地方政府的税收收入。据俄罗斯政府计算,由于取消了这些税费,地方财政每年减少收入136亿卢布。近几年俄罗斯地区财政和地方财政的收入结构见表1。
    表1  俄罗斯地区财政和地方财政收入结构  %  
              1998       1999     2000年1-6月
            地区  地方  地区  地方    地区  地方
          

  收入  收入  收入  收入    收入  收入
收入总计     100    100    100    100   100    100
税收收入     64     64   75   71     76   68
用于分割的税收  50     52   60   56     58   53
调节税      30     38   25   42     23   39
其中利润税    n.a.    10    n.a.    17   n.a.  &nbs

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