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宏观经济政策反思及其转型的框架设计

时间:2007-3-23栏目:西方经济学

关于宏观经济政策,未来的宏观经济走势,一些国内外的研究机构、经济学家、国内的一些政府部门,都提出了自己的看法、建议和预测。这里,我拟就财政和货币政策谈谈自己的分析,并给出相应的政策建议。
      一、几年来财政政策的方式和效果
  当1997年我们还在将“九五”期间宏观经济政策的主要任务取向于控制通货膨胀时,当年的零售物价上涨率已经控制在0.8%的水平上了,而1998年零售物价下降到-2.6%。20世纪如年代后期以来,物价持续走低,待业和下岗的职工也越来越多,于是国家采取了积极的财政政策,即每年为此专发国债1500亿至1950亿不等。2003年又要发行1500亿国债,这对拉动国民经济增长是必不可少的。但是,我以为,财政政策的方式和效果值得反思。
  扩大需求的财政政策至少有三种。第一种是财政赤字向银行透支,银行不借款给财政,用超经济增加货币的办法来平衡,多增加的货币没有相应商品和劳务的保障,分摊在现有的商品和劳务上,扩大需求,引起价格水平的上升。这种办法的使用已经被人民银行法和国际性的银行协议所禁止。从实际的运行来看,由于物价持续走低,流通中货币量增加不多,就是这几年经济发行货币的部分,有一些实际用来补充了银行的资本金,有一些用来核销企业欠银行的不良资产,消化银行中多年的呆坏账,部分用来再贷款。资金这方面的运用,对于扩大需求几乎没有用处。
  第二种是政府对企业和投资者减征税收,使其投资成本降低,资金盈利水平提高,再投资能力增强,投资积极性上升,从而使社会总投资增加,扩大投资总需求。英国的撒切尔、美国的里根,在经济不振时,都曾用减税的办法进行过刺激;目前,美、英、法、德等国也都在或多或少地用减税来克服各自的通货紧缩和经济不振。
  这里需要特别指出的是,相反地,增加企业和投资者的税负,是一国在经济过热时抑制投资需求的一种方式。因为增税会降低投资和资金的利润率,加大企业的投资成本,削弱企业再投资的资金能力。
  第三种是发行国债,财政向银行和居民借款来增加投资,扩大需求,拉动国民经济增长。1998~2002年,各年政府的内债分别为3228亿、3715亿、4157亿、4604亿、5000亿,各年名义增长率为33.9%、14.7%、12.2%、10.8%、8.6%。其中一部分资金投入国债投资项目,购买水泥、钢材、砂石等建材和设备,再加上它的乘数效应,扩大了投资需求,拉动了国民经济的成长。
  虽然几年来积极的财政政策在扩大总需求方面起了非常重要的作用,但是,其方式和效果我觉得还是需要反思。
  首先,发行国债扩大总需求与税收增加太快抑制总需求相矛盾,甚至税收增长太快抑制投资使需求萎缩,很可能抵消了由国债发行扩大的总需求。我们来看近几年经济增长与政府债务增长和税收增长的关系(见表1)。
  表1 财政税收增长、国债增长与经济增长  单位:%、亿元
  附图
  注:本表根据各年《中国统计摘要》和国家税务总局网有关数据整理,其中财政收入增长速度中不包括债务收入。
  通过表1可以看出,从1999年开始,财政收入(税收和各种向企业事业收取的预算外资金)增长的速度,远高于国债的增长速度;而且国债增长速度从1998年的33.9%下降到2002年的8.6%;到2003年后,国债发行的很大部分要用于还本付息,国债能用于投资扩大需求的规模也相应减少。而这几年,税收的新增加额规模很大,几倍于国债的增加额。因此,可以断定,发行国债扩大的总需求,实际上完全被税收增加所抵消。实际的宏观经济管理政策中我们用了两种作用相反的政策,即发行国债来扩大投资需求,而用增加税收来抑制需求。只不过,税收增长太快,如果再不发行国债来进行平衡,那么税负抑制经济增长的力量会更强。
  一些学者和政府部门的官员认为,财政收入增长和税收增长快于GDP增长,并没有增加企业的税负,没有影响总需求,也没有致使经济运行过冷。这是一种在经济学上可能是讲不通的说法。供给经济学论证过税负增加对需求的影响,并且以许多国家的数据进行过验证,而且也有通过减税刺激经济增长成功的实例。税负增长快于企业生产和经营的增长,的确影响了这几年企业投资的积极性,使国家不得不以发行国债的方式来弥补社会投资的不足。
  自1994年税制改革后,从财政收入的纵向分配看,中央从省里集中过多,省里从市地集中过多,市地从县里集中过多,而县则从乡镇、企业和农民头上集中财力。只有这样,县乡镇才能平衡本级预算,才能养活庞大的吃皇粮的公务员和事业人员。这样,中央和省靠税收,市地、县和乡镇靠收费,结果,虽然中央再三强调禁止乱收费、乱摊派、乱罚款,但是地方上从企业和农户中的收费很难减少,而且逐年增加。实际上,如果按照负债、开支、资产、未来收益计算,2/3的县财政几乎破产,3/4的乡镇财政已经破产,4/5的村债务累累,年年增加的税收和收费,已经使许多县乡村中的企业倒闭和濒临倒闭,许多小生产农户加速破产(大多数农业小生产难以为继,农业剩余劳动力向城镇转移,这是一个大的趋势,但是如果收费太高,会加速农业小生产的破产,使城镇在还没有创造很多就业机会的情况下涌入大量的农民,加重城镇的就业压力),于是使得县乡村的税源更加萎缩。形成税费源减少,支出需要量大,越是加重税费征收,税费源越少这样的恶性循环。
  一些学者和官员总是论证中国的税负如何如何不重,财政比例如何如何在国民收入占的比例低等等。但是,从许多国有企业来看,不仅要交纳17%的增值税、33%的所得税等税项;还要交各种收费、各种摊派、各种罚款,还要订报纸、搞赞助等;还要办社会,支付已经给国家纳税而应当由国家维持的学校、医院、幼儿园等的成本。从个体私营企业来看,除了交正常的税收,各种收费、摊派、罚款、拉赞助、订报刊的“灰税”和“黑税”已经占到企业上交款项的1/2到2/3。企业再投资的积极性和能力受到极大的损害。目前吃皇粮人员(村、乡、县、市地、省、中央各级)福利、办公等费用就要占到国民收入的20%-30%,如果仅仅依靠税收来养活这些人,占国民收入16%左右的税收根本就不够用。我估计,如果将国有企业的社会负担,国有企业税外的各种收费,个体私营企业税外的灰税和黑税算在一起,加上正当的税收,广义的财政分配已经占到国民收入的40%左右。
  其次,再发行国债来扩大需求和刺激经济增长的政策也受到制约。从国外许多国家实行的财政政策看,它是一个短期的宏观经济政策,一般三五年就应当结束。然而,如果今年消费需求的增长不见增速,社会投资不能替代国债投资,物价仍然低迷,信贷放款仍然相对萎缩,发行国债的政策就不可能退出,这使得短期政策长期化了。
  问题是即使我们继续实行发行国债来扩大总需求的政策,这种办法的边际作用也逐步下降。从表1我们可以看出,国债的增长率在逐年下降,如果今后的几年里不大规模增发国债,国债的增长可能会趋于零,只能维持经济运行,而失去推动经济增长的作用;另一方面,就是到期的国债需要还本付息,到了还本付息的高峰年,每年发行国债的一半,甚至一半多都要用来还本付息;银行和居民所得的这部分还本付息收入,或者储蓄率很高,或者放贷困难。因而能用于扩大投资

需求,刺激经济增长的国债收入比例下降。
  第三,常规的财政政策,其目的是通过短期的宏观经济政策扩大需求,拉起物价水平后,社会投资进入,政府投资退出。而且,国债项目主要投资于非经营性的公共设施、生产性的基础设施和能源、电力等基础工业,这些领域的特征是短期内可以增加就业(主要是建筑安装、建筑材料、机械设备等),增加短期的投资和消费需求;长期来看,没有增加就业的持续性。比如一

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