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对外商开放我国政府采购市场浅析

时间:2007-3-23栏目:财政学论文

 一、政府采购尚未完全进入国际贸易自由化的领域
  为了减少各国之间的贸易壁垒,实现更大程度的贸易自由化,许多国家经过艰苦的谈判,终于在1947年达成了关贸总协定。该协定第三条第四款规定:“一缔约方领土的产品转入到另一缔约方领土时,在关于产品的国内销售、推销、购买、运输、分配或适用的全部法令、条例和规定方面,所享受的待遇不应低于相同的本国产品所享受的待遇。”
  然而,该条第八款(a)项作了例外规定:“本条的规定不适用于有关政府采购供政府公用,非商业转售或非用以生产供商业销售的物品的管理法令、条例或规定”。明文将政府采购排除于国民待遇之外,而且由于第三条中规定国民待遇的主要条款第二、四两款被囊括入总协定最惠国待遇(第一条第一款)范围,自然可以推论,政府采购也属最惠国待遇的例外。
  各国政府为了促进本国产业的发展,在采购立法上利用例外条款,对国内企业实行优惠价格,或使用不公开或不透明的采购程序,使外国供应商无法与国内企业竞争,特别是使用不透明合同授予程序。其中美国尤为突出。据1973年公布的美国政府的专题研究报告指出:“在美国联邦政府采购里,外国货在整个采购供应中为数甚微。本国公司向联邦政府销售时,是在没有外国货竞争条件下进行的。”这在很大程度上是“买美国货法”及其执行命令(10582号令)的政策造成的。只有遇到本国没有足够的数量与质量的产品,国内产品的价格不合理或不符合公众利益时,才有理由购买使用外国货。遇有本国产品与外国货竞争时,给美国货以优惠差价。而且,各州都订有自己的“买美国货法”,从而为政府采购市场筑起一道道厚墙,把外国货挡在墙外。加拿大、日本、欧共体等许多国家和地区也都有类似规定。
  为此,关贸总协定的多数缔约方感到有必要把政府采购政策予以约束与监督,以限制政府歧视性采购,促进政府采购市场的开放。早在20世纪60年代初,“经济合作与发展组织”(OECD)就率先开始就政府采购问题进行谈判,但由于各方利益冲突,分歧很大,谈判未取得实质性结果,只是起草了一份“关于政府采购政策、程序和作法的文件草案”。在1978年“关贸总协定的东京回合”谈判中,经过各缔约方的共同努力,终于达成了《政府采购协议》(以下简称《协议》),并于1981年1月1日生效。1987年2月进行了修改,1988年2月14日生效。1994年9月15日在摩洛哥马拉喀什会议上,以诸边协议方式为乌拉圭回合谈判各方签署,成为世界贸易组织负责管辖协议的一部分。该协议的宗旨是确认政府在一定采购金额的基础上,实现贸易自由化。
  虽然全球经济一体化和国际贸易自由化已经成为历史发展的潮流,但是出于保护本国产业发展的目的和关贸总协定中国民待遇条款的例外规定以及《协议》的诸边协议性质,使得政府采购政策仍然是国际贸易中非关税限制进口的重要措施之一。《协议》所涵盖的政府采购市场只占全球政府采购市场的一小部分,政府采购市场尚未完全进入国际贸易自由化的领域。
    二、我国政府采购市场的对外开放是大势所趋
  按《协议》的性质及其加入条件,我国在申请加入世界贸易组织过程中,可以不必签署《协议》。因为,《协议》的签署是以自愿为原则的,并不是加入世界贸易组织的一揽子强制性协议的内容;同时,申请加入《协议》的国家或地区,首先应是世界贸易组织的成员,即只有我国成为世界贸易组织的成员后,才应由我国自行决定是否签署《决议》。
  但是,我国在实际申请加入世界贸易组织的谈判中,有关国家却一直将我国是否签署《协议》作为一个重要的关注领域。《协议》各成员认为,该协议是贸易自由化过程中非常有意义的一个措施,他们迫切希望政府采购市场开放范围的扩大及成员的增加。一些发达国家将签署《协议》与加入世界贸易组织的强制性条件捆绑在一起,表示希望中国签署《协议》,其主要原因是瞄准了中国数额巨大、前景广阔的政府采购市场。
  全球经济一体化和国际贸易自由化已经成为历史发展的潮流,政府采购市场也正在由封闭逐步走向开放,我国开放政府采购市场及加入《协议》将是大势所趋。早在1996年我国政府向亚太经济合作组织提交的单边行动计划中,就明确了我国最迟于2020年与亚太经济合作组织的成员对等开放政府采购市场。并且,我国在加入世界贸易组织时提交的“中国加入工作组报告书”中也在政府采购方面做出了承诺,承诺“中国有意成为GPA的参加方,在此之前,中央和地方各级所有政府实体,以及专门从事商业活动以外的公共实体,将以透明的方式从事其采购,并按照最惠国待遇的原则,向所有外国供应商提供参与采购的平等机会,即:如一项采购向外国供应商开放,则将向所有外国供应商提供参加该项采购的平等机会(例如,通过招标程序)。此类实体的采购将只受遵守已公布、且公众可获得的法律、法规、普遍适用的司法决定、行政决定以及程序(包括标准合同条款)的约束。”并承诺“中国将自加入时起成为GPA观察员,并将尽快通过提交附录1出价,开始加入该协议的谈判。”
  因此,加入世贸组织将促使我国提早开放政府采购市场,更快地加入《政府采购协议》。
    三、利用政府采购适度保护民族产业
  政府采购市场的开放是对等的,我国在开放政府采购市场加入《协议》时,利用非歧视原则,一方面有利于扩大我国的对外贸易,另一方面,在国内供应商缺乏竞争力的情况下会失去大量国内市场的份额。因此,我国应参考国际上一些国家的成熟做法,充分利用《协议》本身的特点以及给予发展中国家的差别待遇与例外,并结合新颁布的《政府采购法》的相关规定,对本国经济和产业进行适度有效的保护。
  我国《政府采购法》第十条明文规定“政府采购应当采购本国货物、工程和服务”,但是,这种保护只能是适度的保护,而不能是完全的保护,必须严格区分保护民族企业与地方保护主义,反对不正当竞争。因此,我们在通过政府采购立法对民族产业进行保护的时候要从全局出发,择优保护,避免地方保护。该开放的就开放,该保护的就保护。
  1.利用《协议》允许发展中国家单方面进入发达国家政府采购信息资料库的便利,搜集并将各国有关的采购信息及时在国内政府采购网站上公布。政府采购市场的开放是对等的,我们在对外开放的同时也取得了进入国际政府采购市场的机会。目前,我国已有一批企业有实力与国外同行业进行竞争,但在争取国外政府采购定单的过程中,却存在信息不畅的劣势。
  2.允许供应商组成联合体参加政府采购。我国《政府采购法》第二十四条规定“两个以上的自然人、法人或者其他组织可以组成一个联合体,以一个供应商的身份共同参加政府采购。”这样,我国的企业在组成联合体以后就可以与外国企业特别是跨国大企业相抗衡,从而增加竞标和获得政府招标的机会。
  3.利用《协议》允许发展中国家与其它国家协商,共同确定将其实体名单中的某些实体和产品排除适用国民待遇原则。《协议》规定只有协议签署国提交的列举在该附录中的采购实体所进行的采购才受到协议义务的约束。《协议》对附录1中央实体和附录2中央实体的规定比较明确,但附录3是一个概括性的类别,包含依照《协议》规定进行采购的所有其他实体,各协议国由于不同的贸易政策对此争议很大,也说明这部分实体本身具有

很大的不确定性。并且《协议》对这部分实体的处理采取了开放的政策,既允许签署国选择将适用主体列举在附录中,又允许签署国在一定条件下将部分实体撤出。我国将来加入《协议》时在递交协议附录3的名单时,可以从实际情况出发,决定哪些实体受协议的约束,哪些不受约束,做出最有利于国情的选择。
  4.政府采购最低限度的规定方面。《协议》规定各缔约国的中央政府机构采购合同的限额为13万特别提款额,而地方政府机构和政府下属机构由各缔约方自行规定。依据国际惯例,地方政府采购合同起始限额均高于中央政府采购合同的起始限额。
  我国《政府采购法》第八条规定:“政府采购限额标准,属于中央预算的政府采购项目,由国务院确定并公布;属于地方预算的政府采购项目,由省、自治区、直辖市人

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