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我国公共财政的职能特征及职能层次

时间:2007-3-23栏目:财政学论文

  自然经济机制及严重越位了的计划机制之所以被市场机制取代,根本原因在于市场机制无可比拟的高效率。高效率是发展的物质基础和历史前进的动力,而发展是人类社会最大的需求,发展具有人本意义上的本原性动因。因此,效率成为任何一个社会形态都孜孜追求的两个最高目标之一。市场机制的前提是日益精细和广泛的社会分工与社会协作,产权的严格界定即有法律保障的生产者主权和消费者主权及其可分割和可流动(交易)性。因此市场经济是分散决策经济,即,经济运行的四个基本问题:生产什么、为谁生产、生产多少、怎样生产均由微观主体自主决策。自主决策的依据是供求关系决定的价格信号,价格的本质被亚当·斯密形象地概括为“看不见的手”;革命导师马克思则严密地概括为价值规律。其核心和内在动力则是对个体利益最大化的追求,这种追求是无止境的;供求关系及其内在规律又产生了巨大的不停止的外部压力,这就是竞争的压力;压力和动力互生并互相依存,这种最强化的动力和压力,使效率达到最大化;从根本上说,只有效率最大化才能产生最大化利益。在几千年的经济史上,市场机制是人类在经济社会活动中从不自觉到自觉地筛选出来的最有效率的资源配置和供求调节机制。因为唯有它才实现了激励相容即压力动力相容,收益和风险相容并且可以自动达到最大。上下几千年,纵横五大洲,不同民族,不同国度的人们都抱着同一目的(尽管他们的目的可能对立),自觉自愿运用最大智慧遵循同一个机制决定自己的行为并与他人交易,即使这种交易可能给自己带来风险和不幸。这就是市场经济的不可超越性和不可抗拒性的奥妙。迄今为止,人们还没有创造出比市场机制更高效的普适性最大的经济机制,亦即发展机制。资本主义把它的根本经济制度——产权制度和剩余索取权制度建在市场机制之上,或者说,把市场经济作为其制度赖以运行即生存发展的基本方式,从而获得了前所未有的高效率。邓小平把市场同计划都定性为一种方法,一种发展生产力(效率是生产力的核心)的方法,它们本身不存在姓资姓社问题,从而把它们同资本主义经济制度从根本上区别开来。这种在中国革命史和共产主义思想史上前无古人的理论勇气和深邃的睿智为建立社会主义市场经济清除了最大的思想障碍,也为社会主义公共财政奠定了最牢固的基石。
  在一个既定的社会形态里,只能有一个基础性资源配置机制。资本主义社会从一开始就将市场经济作为自己的基础性和主体配置资源机制。而由于国情和国际经济与政治的原因,我国社会主义制度创建之初,采用了计划经济体制,它的根本性运行特征是排斥市场机制,国有制经济在各个工商领域都占据统治地位,如果把农村的集体所有、集体统一经营管理包括在内,则公有制在整个国民经济中占绝对统治地位。这里的要害在于,国有制经济即使在完全竞争领域也居主宰地位,由此导致市场机制只起辅助性作用,这种经济体制从总体属性上看当然不属于市场经济。当我们以市场经济体制作为改革的目标模式,则其基本的制度要求必然是国有经济从一般竞争领域退出,从不完全竞争领域退出一部分,并且把竞争机制引进政府管制领域。这实际上是把市场最有效的领域还给市场,同时在国有经济中引进效率机制,使国有企业在市场经济的大环境中运作,而不再主要靠政府直接管理和保护生存发展。否则,建立市场经济体制便只能是空谈。
  根据马克思主义所揭示的客观规律,经济基础决定上层建筑。我国建立社会主义市场经济体制,则相应地要求作为上层建筑核心部分的政府必须转变自己的经济职能,从直接管理转向宏观间接调控和公共服务;由政府投资开办竞争性企业到退出对该领域的直接投资,使财政投资支出增量为零,并对存量进行改革改组改造,建立现代企业制度,进而逐步退出;总之由对该领域的资金供给转为制度供给和服务供给为主。为适应市场经济体制的运行和政府职能的转变,作为政府部门的财政则顺理成章地进行相应的模式转换,随同政府一道退出竞争领域,不再为提供私人产品而控制和配置资源,而是强化它在公共领域的职能作用,从而由计划经济体制下的集权式生产型财政转为兼顾分权与集权,适当侧重集权的公共财政。
  建立公共财政不仅出于发挥市场机制的效率优势,同时也由于市场本身存在缺陷,政府必须运用财政手段去弥补市场失灵,弥补由此产生的效率损失,实现宏观经济效益和社会效益的最大化,并实现社会公平。市场失灵包括公共品供给困境或“公共的悲剧”(市场机制不能提供纯公共品,准公共品供给不足及“搭便车”),外部效益,分配不公,信息不对称,经济运行动荡不稳和因垄断而出现的效率损失、停滞倾向。市场失灵的领域属于公共需要领域或非竞争领域。既然属于市场失灵,自然不能由市场机制本身去自发解决,而必须由居于市场之上的一个带有权威性和强制性的公共机制去解决,唯有政府才能承担这一职能。市场经济中的财政职能内容便由此决定,成为满足公共需要、提供公共产品或公共服务的重要的宏观配置资源及调控机制,这就是公共财政。
  发展中国家的市场经济发育尚不成熟,因此不仅需要政府及其财政弥补市场失灵,还要求政府及财政承担培育和完善市场的职能,这在我国表现更为突出。同多数发展中国家一样,我国的市场主体结构不很合理,国有企业从竞争领域退出,为市场主体结构的合理创造了前提,但市场主体结构的真正完善还须依赖政府的制度和政策,其中主要是财政政策和信贷政策对市场竞争主体民营化的培育;市场要素结构的完善和空间结构的统一也必须有财税政策的参与。因此,财政职能的公共化是社会主义市场机制的一个重要的成长孵化器。
  职能模式不仅被市场经济体制一般地决定,职能的具体内容也因市场经济成长的不同阶段而不同。我国的公共需要在具有普遍性内涵的同时,也有自己的特殊内容。美国著名财政学家马斯格雷夫在上世纪五十年代对西方(实即市场经济中)的财政职能作了经典概括,这就是至今广为引用的三职能说:配置资源职能、收入分配职能和稳定经济职能。马氏的配置资源职能是指财政的公共配置,即为提供公共产品配置资源。西方财政并非绝对不为生产领域配置资源,但比重很小,其中又以间接配置如对企业的财政补贴为主。我国的情况则大不相同,一方面,我们正在建立公共财政基本框架,财政将同国有企业一道逐步退出一般竞争领域;但另一方面,财政的直接性生产支出即在非竞争和不完全竞争的生产领域的配置中仍然占有重要地位,主要表现在国有企业在基础产业、支柱产业和高新技术产业中比重很大。
  我国的公共财政为什么将在很长一段时间内仍然在上述三大生产领域保持强大的配置功能呢?这由两个客观因素决定。第一,我国初级阶段的市场经济发育不充分,市场配置力低。市场配置力是市场配置资源、催生企业、塑造和调节产业结构及调节总供求的能力。市场配置力是市场机制成熟的基本标志,市场配置力的逐步增强属于罗斯托提出的经济成长阶段的问题。基础产业和支柱产业的地位与作用就在于基础性和支柱性,基础产业多属支柱性产业或行业,因为它们有广泛而重要的产业关联度,如铁路、电讯、钢铁、石油、煤炭、电力等,但支柱产业并不一定就是基础产业,如汽车、建筑业,二者的重要区别是基础产业多处于产业链的上游,多为重工业。基础产业在西方发达国家并不主要由政府控制或政府所有,完善而强大的市场体系和强大的以垄断资本集团为核心的私有资本能够把它们纳入自己的配置和调节之中;而

在发展中国家则相反,其中主要原因是这两大产业部门中的企业都属资金密集型和技术密集型,建设周期长,高投资、连续投入性强,对管理的要求很高。这使得民间资本非常薄弱、市场体系尚不完善的发展中国家不得不由政府主办,造成国有经济居主导地位。如果由市场机制配置,则势必时效低,时滞长,甚至无能为力,不能满足在开放条件下进行国际竞争与国内三大结构(产业结构、区域结构、城乡结构)调整、重塑和完善的客观需要。举一个最简单的例子,我国的民间资本尚

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