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地方政府公共财政职能的定位及决策机制研究

时间:2007-3-23栏目:财政学论文

一、地方政府提供公共产品的经济学分析
  由于公共产品具有层次性,决定了地方公共产品必须由地方政府来负责提供。从提高公共产品效率的角度来看,地方公共产品应由地方政府而不是由中央政府来提供。地方公共产品具有空间限制的特点,如公共教育、交通安全、环境卫生等只能是就近的居民才能享受,因此,地方公共产品必须相应地处在某个特定的地理位置。
  图中从公共产品效率的角度表明了地方公共产品由地方政府来提供,会产生更高的效率。因为地方公共产品的供应不只是与受益范围有关,而且与各地区居民的不同偏好有关。由于我国各地区社会经济发展水平不一致,各地居民对地方公共产品的偏好是不同的,对同一公共产品的需求量也不一样。最典型的是我国的东部地区和西部地区。为了使问题简化,我们假设东部和西部两地区内的居民分别对本地区公共产品的偏好是相同的。D[,1]和D[,2]曲线分别代表这两个地区居民对公共产品的需求。其中东部地区居民对公共产品的需求大于西部地区。再假定公共产品的人均成本是不变的,为OP,则西部地区居民的公共产品的需求量为Q[,1],东部地区居民的需求量为Q[,2]。如果由中央政府统一提供公共产品,只可能存在一个供应量即Q[,c]。中央政府为了公平起见,只能在两个地区居民的需求量中取一个折中水平来提供公共产品。这样,对西部地区居民来说中央政府的公共产品供给超过了其需求,而对东部地区居民来说中央政府对公共产品供给小于其需求。因为人均成本是同样的,对西部地区居民来说是成本超出收益,其福利损失为△ABC部分;对东部地区居民来说,其需求得不到满足,福利损失为△CDE部分。从中可见,由中央政府统一提供公共产品是不可取的,会造成各地区的福利损失。
  附图
  从图中我们还可以看出,△ABC和△CDE面积大小与Q[,1]、Q[,2]之间距离及Q[,1]、Q[,2]的斜率有关。也就是说由中央政府统一提供公共产品造成的福利损失大小与不同地区居民需求差异及价格弹性有关。Q[,1]与Q[,2]之间距离越大,福利损失也就越大;需求曲线D[,1]和D[,2]的斜率越大,即需求的价格弹性越小,则福利损失也就越大。我国各地区因历史文化和社会经济发展水平的差异,地区之间社会经济发展不平衡,居民对公共产品需求的差别很大,应该采取分权方式,让各地方政府自行提供公共产品,以减少居民的福利损失,提高资源的配置效率。总之,地方公共产品由各地方政府提供要比中央政府统一提供更有效率。
    二、地方政府对社会总供求平衡的调节作用分析
  如果说,在封闭经济系统中,一般西方国家市场经济流行的是“政府—企业—个人”三部门经济,那么,在我国社会主义经济中则应该是“中央政府—地方政府—企业—个人”四部门经济。借用西方经济学的分析方法,用C表示消费,I表示投资,S表示储蓄,G表示政府支出,T表示政府收入,C1表示中央政府支出,G2表示地方政府支出,T1表示中央政府收入,T2表示地方政府收入。西方国家“政府—企业—个人”三部门经济总量均衡模型如下:
  C+I+G=C+S+T               (1)
  即总需求等于总供给。等式(1)调整后可得:
  (C-G)+(I-S)=(T-G)            (2)
  等式(2)表示社会投资与社会储蓄差额等于政府收支差额。由此可见,政府收支关系对于社会总供求平衡具有很大的调节作用。
  我国“中央政府—地方政府—企业—个人”四部门经济总量均衡模型如下:
  C+I+G1+G2=C+S+T1+T2            (1)
  等式(1)调整后可得:
  (C-C)+(I-S)+(G1-T1)=(T2-G2)        (2)
  等式(2)表示消费供求逆差、投资供求逆差、中央政府收支逆差之和等于地方政府收支差额。在宏观经济结构均衡模型和地方经济结构均衡模型中不难看出,地方政府对于地方经济总供求平衡同样具有很大的调节作用。地方政府不仅通过自身的收支关系直接影响经济活动及其结构,而且可以通过国有地方经济部门或企业的活动影响本地区的消费、投资、储蓄的总量和结构。因此,规范地方政府的经济行为、提高地方政府配置资源的效率是我国社会主义市场经济健康、高效运行的一个重要条件。
  尤其我国地方财政支出已占整个财政支出的2/3,可见我国地方财政确实具有举足轻重的地位。另外,我国地区经济的差异性很大,各地的资源和开发程度、地理位置、交通运输、人口分布和社会、经济、科教、文化情况各不一样,如果集中由中央实行统一调控,难度很大。就我国目前的情况来说,只有实行宏观调控的层次化,采取不同的调节方式和手段,才能提高宏观调控的有效性,有利于统一的宏观调控目标的实现,我国地方公共财政的中观调控是服从于中央政府统一宏观调控目标任务下的具有相对独立性的分级宏观调控,是立足于地方政府管辖区域内实施的宏观调控,我国地方公共财政对于优化资源配置、实现本地区经济结构的转换和升级、调整产业结构、选择支柱产业、实现社会经济的稳定,起到了中央政府无法起到的作用。地方政府的功能不仅是市场机制无法实现的,也是中央政府无法扮演的。转变地方政府的职能,是建立地方公共财政的基础和前提。市场能办到的,政府不必代劳;地方政府能办到的,中央政府也不必代劳。地方政府要办的事情就是市场机制无法解决而中央政府又解决不好的事情。只有正确界定地方政府的活动空间,按照市场经济的要求转变地方政府职能,才能改变当前地方财政的“缺位”和“越位”状况,在此基础上建立地方公共财政的框架体系。
    三、地方政府公共财政决策机制的完善
  由于财政的决策过程和收支安排等都是由现实中的政府机构来决定和完成,财政职能的发挥不仅会受到各种外界因素的制约和影响,同时更会受到政府行为的内在制约和影响,并且因此造成一定的职能偏差或失效。公共选择理论认为,政府实际上是由有理性、自私的人组成的,“那些处于掌握决策权的政治和管理地位上的人和我们其他人没有多大差别,他们总想成为个人效用最大化者”,其行为同样受到各种原因的困扰,并取决于“成本一收益”的分析。
  1.完善社会公众对地方政府财政决策的社会约束和监督机制
  缺乏社会公众对地方政府财政决策的社会约束和监督机制,是我国地方公共财政效率不高的原因之一。尽管宪法赋予了人代会在财政活动上的根本权限,但目前除少数的宪法条文、税法和每年人代会通过的预算文件外,就基本上不存在其他财政立法了。财政活动中有法不依、有章不循的现象严重,个别人主观随意决策,乱批条子、乱上项目而导致公共财政严重损失。尽管受到报章杂志的揭露和谴责,尽管各种政府报告、决议及其他文件也三令五申要求克服与改进,但这些官僚主义和随意决策的作风至今而无法杜绝,这表明了社会公众对财政权限的制约能力仍是相当软弱的。目前,我国财政法的主要部分是由国务院颁发的各种有关财政工作的行政法规所组成,这种行政机构自己颁布法规自己执行的状态,也削弱了社会公众对财政活动的制约监督能力。
  因此,要完善社会公众对地方政府财政决策的社会约束和监督机制,首先要提高国家预算的透明

度。除了牵涉国家机密的项目和金额外,其余的各收支项目和金额,以及具体的

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