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关于发展中国地方政府公债融资的研究

时间:2007-3-23栏目:财政学论文

近几年来中央从国债发行额中每年都拿出一部分向地方转贷(地方财政负责还本付息),用于支持地方性公共工程和基础设施的建设,如2001年中央代地方发行的国债为400亿元,2002年预算的国债发行规模为5929亿元,其中包括代地方政府发行250亿。这些国债转贷资金有力地支持了地方某些公共工程和基础设施的建设,但这种完全由中央包办的举债方式,是在现行制度不允许地方政府发行公债的情况下的一种变通。从逻辑上说,分税分级财政体制应允许地方政府在一定约束条件下“名正言顺”地具有发行债券以筹资的权力,否则不利于地方政府因地制宜地根据城镇建设的需要来安排资金筹措,也不利于分散中央财政的债务负担和债务风险。
    2.某些地方政府变相的债务融资方式:案例与评价
  案例1:地方政府变相举债
  尽管中国目前还没有正规的地方债券或市政债券,但仍有不少地方政府在以各种形式变相发行公债。有的通过信托投资公司、市政建设公司作为发债主体发行公债,有的则以政府基金的名义向社会借钱,由地方财政提供担保,从而形成了政府的或有负债。这类或有负债脱离了财政体系的监督,实际发生时却不得不从财政中列支,其中存在很多不规范的运作,虽解决了城市建设中的一些现实问题,但容易构成潜在的财政风险。
  例如财政部驻山东省监察专员办在进行异地专项检查时,查出成都市青羊区曾在1992年至2001年10月间违规发行地方政府债券3.75亿元。以1999年为例,青羊区政府在该年度发行的地方债券为0.41亿元,几乎占到当年全区财政收入2.55亿的1/5。据调查,青羊区在1992年开始筹资发债时是由财政部门开具收据作为财政担保,而后来则使用了“代保管券”的形式,上面附有认购者姓名和认购金额。在1993年《预算法》生效后,债券的发行主体就由财政直接发行改为财政局下属的区投资公司,而所筹集资金除了归还以前本息外,还大量用于向本区的企业贷款。青羊区财政局主要在预算外资金账户上对所发债券进行核算,例如将发债收入记为“生产发展基金”,而将还本付息支出列为“一般预算支出——企业挖潜改造支出”。
  应该说,这种“正门不通走旁门”的不规范的发债或“准债务融资”行为,由于缺乏明确的法律依据,管理分散,不利于建立有效的偿还机制和决策责任机制,不利于强化地方政府的债务约束,容易酿成债务风险。同时,这种低水平的融资方式限制了金融市场的发展,也使中央部门和地方人大无法对这种债券发行实施有效的监管和制约。另外,这种“隐蔽”的债券融资,必然使融资利率高升(例如,青羊区在1992年至2001年发行的3.75亿债券,其票面利率最高的达22%,最低的为5.1%),增加地方政府的还债成本以及不能偿付的可能性,同时也会扰乱国家正常的金融秩序。最后,地方政府采用这种不规范的融资方式,缺乏有效监督,随意性大,资金使用效益不高,也容易滋生腐败问题。
    3.地方政府无法规范地实施债务融资:案例与评价
  案例2:地方政府发债受阻
  在现实生活中,地方政府以公债方式融资的迫切需要正越来越明显地表现出来。新近的一个代表性案例,是北京市申奥成功后,为2008年奥运会规划的投资已达3000亿元左右,而北京市2001年地方财政收支的规模仅450亿元左右。除了必需的其他方式筹资用于奥运项目建设之外,曾经对于发行“奥运债券”寄予极高的期望。但据《21世纪经济报道》2002年4月的社评,“此项计划最终未能得到上级政府的批准”。中国市场经济决策信息咨询网上的主持人对此评价说:北京2008年奥运会应该由北京市自收自支,中央财政可以给予必要的补贴(如果北京奥运会能像当年的洛杉机奥运会那样赢利,则根本不用补贴),但不能大包大揽。由于举办奥运会是一种需要先进行完全、足额投资,然后到举办时乃至举办后才能收回投资的“经济活动”,北京市筹发“奥运债券”,从经济角度说当然是合理的。但它却在“政治”方面遇到了麻烦,这就是我国现行法律中地方政府不得举债的禁令。照此推理,“北京奥运会”实际上也就成了“中国奥运会”;再照此推理,过去几十年来任何地方政府欠下的债务,包括地方政府为某些经济项目和企业所作的贷款担保,也统统成了违法之举,根据法律,这些签署的协议也就成了“无效合同”,中央政府可以统统不予认账。但这样一来,无疑会酿成严重的“政府信誉危机”。
  北京奥运项目的案例表明,地方政府作为一级财产权主体和举债主体的地位不明确,已造成现实生活中经济关系的紊乱:客观上迫切需要的地方政府债券的“正门”不开,“走正道”的经济关系很难理顺,势必会造成“旁门”、“后门”越开越多。在此情形下,一是政府履行职能的效率被降低;二是职能履行中所应有的规范性无从得到哪怕是低水平的保证。
    4.关于当前地方发行公债存在的制度性障碍
  1995年开始实施的《中华人民共和国预算法》第28条规定:“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。”可见,在现有法律框架下,地方政府债券的发行存在法律规定的制度性障碍。但是,这一法律障碍并非不可逾越,一种选择是可以提请全国人大对现行的《预算法》进行修改,以法律的形式明确规定地方政府的发债权;如果认为修改《预算法》的时机还不成熟,也可以考虑由国务院根据《预算法》尽快制定并出台一些特别规定,制定地方政府发债的具体办法,包括地方债券的发行主体资格、发债申请的审查和批准、发债方式、地方发债的适用范围及偿债机制等,建立严格的规范,为符合条件的地方政府发行债券提供法律依据。
    5.应借鉴发达国家市政债券融资的经验,建立规范化的地方政府融资渠道
  在大多数市场经济国家,地方财政独立于中央财政,中央预算和地方预算各自独立编制,因而,地方政府发债是一个极其普遍的现象。在美国、日本、法国、德国、英国等,都有较完善和成熟的地方政府债券市场。地方债券市场成为地方政府融资的重要途径和资本市场的有机组成部分,在这些国家的经济发展尤其是地方经济的发展中扮演着十分重要的角色和发挥着十分重大的作用。例如,美国具有世界上最发达的地方债券市场,美国的州和地方政府发行许多不同种类的市政债券。而且近年来,这种市政债券已成为其金融体系中最活跃、增长最迅速的一部分,市政债券与国债、抵押贷款债券、公司债券等共同构成了美国品种丰富的债券市场。相比之下,我国债券市场还极不完善,不仅债券品种很少,而且在发展速度上也比股票市场、投资基金逊色,因此债券市场的发展应成为下一阶段我国资本市场发展的重点之一。如前所述,与其让地方政府不规范的发债行为隐蔽地存在并积累风险,不如逐渐整合、规范之,将其从“幕后”请到“前台”,增强地方债券的透明度和法律约束,促进其健康发展。
    二、发展地方政府公债融资的必要性
    1.是完善分税制,落实地方政府应有财权的需要
  举债权是规范化的分税制体制下各级政府应有的财权,这是所有实行分税制财政体制的国家长期实践得出的经验。中国建立划分事权、财权的分税分级财政体制,赋予地方政府举债权也就是必然的。从我国财政运行中的现实矛盾看,地方政府缺乏筹集资金的权力,

但却面临艰巨的基础设施建设任务。按照市场经济条件下政府职能的规范,这些建设是地方政府份内的事,然而地方政府在财力匮乏的情况下,却无力提供这些公共产品或准公共产品,有的无可奈何地继续“欠账”,有的则不切实际地统统把公共产品推向市场,这是中国经济转轨时期一种典型的财政职能缺位现象。当地方政府在常规的条件下难以经过自身的努力解决财力问题时,就应通过适当规模举债筹集必要的建设资金。在划分政府间事权的基础上,赋予地方政府包括举债权在内的应有财权,是进一步深化财政体制改革的重要步骤。
    2.是加快地方基础设施建设和经济发展的需要,尤其是当前加快我国城市化建设进程以及促进专项事业(如2008年奥运会)发展的需要
  对于中国这样一个经济正处于起飞阶段的发展

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