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论地方税制改革的路径依赖

时间:2007-3-23栏目:财政学论文

本文运用路径依赖的基本理论作为分析的出发点,对我国地方税制改革中存在的路径依赖问题进行分析,指出了地方税制改革中存在着三个方面的路径依赖特征,以及其存在的负面影响,提出在新一轮制度创新中的对策思路。 
“路径依赖”是制度经济学中关于制度变迁的一个重要的分析方法。在制度变迁中,由于存在自我强化的机制,这种机制使得制度变迁一旦走上某一路径,它的既定方向会在以后的发展中得到强化,即在制度选择过程中,初始选择对制度变迁的轨迹具有相当强的影响力和制约力,人们一旦确定了一种选择,就会对这种选择产生依赖性,这种选择本身也具有发展的惯性,具有自我积累放大效应,从而不断强化这种初始选泽。本文从制度经济学的这一基本理论出发,来探讨我国地方税制改革的路径依赖的惯性特征。 
地方税制改革的路径依赖分析 
地方税制是在1994年的分税制财政管理体制改革框架中明确提出的。财政管理体制作为划分各级政府之间财权和财力的根本制度,它受到国家治理结构的制约。在国家的治理结构中,一般来说是由中央政府和地方政府两级政府构成的,由于国情的差异,各个国家的治理结构呈现出多样性。在中国国家治理结构中,中央政府是治理国家的主导,而地方政府只是中央政府的代理人。尽管随着经济体制改革的深入,地方政府的事权和财权逐步相应的扩大,利益的独立性获得提高,但这一格局并未获得实质性的改变。作为代理人,地方政府要受到中央政府的约束,这种约束体现在,第一,地方可支配的收入受中央政府的整体性安排的约束,即地方可支配的收入受到财政管理体制的约束;第二,地方政府筹措收入的制度受中央政府约束,地方收入制度是由中央政府提供的制度选择集组成的,地方政府基本上无权制定新的制度规则。在这些既定的约束下,地方税制改革呈现以下几个方面的路径依赖特征: 
(一)财政管理体制改革的路径依赖特征对地方税制改革的决定性影响。选择财政制度改革作为中国经济体制改革的突破口,这是由财政主导型的经济体制内在决定的。然而,在改革的初期,向何种制度改革,即改革的目标是什么,对于治国者来说,可能是不确定的。为了维护改革的合法性和稳定性,治国者选择“试错法”,也就是“摸着石头过河”,通过在实践中摸索出未来制度框架。因而,就决定了治国者从它最为熟悉的地方开始,这就是治国者在计划经济体制下积累的调动微观经济主体积极性的经验——通过权力下放来调动微观主体的积极性,来促进经济的发展和财政收入的增长。这一改革构成了中国20年财政体制改革的主导。从财政管理体制来看,主要表现为通过不断调整地方的收入基数和上缴的比例来调动地方政府理财的积极性,并由中央政府把握最后的决定权。无论是1980年的以承包制度为核心的“分灶吃饭”体制,还是1994年的分税制框架,都体现出中央政府对收支的决定权和调整权。这种决定权和调整权对于中央政府而言,可以通过收入的分成比例和税种的调整而获得在财政收入分配份额中的绝对优势,也就是说,在于不确定性、技术因素等作用下,当中央政府在收入的份额下降的时候,它可以通过调整而重新获得这种优势。这是因为中央政府作为改革的发起者和推动者,在整个杜会经济的转型还没有完成之前,通过对地方收入和支出基数或增收的上缴比例的调整,保障中央政府对收入的整体控制,是实现经济体制改革的平稳顺利推道和经济发展的整体性要求的根本保证。从改革后财政收入的实际情况来看,自从放权让利的改革推行以来,中央本级组织的财政收入的比重呈现出逐渐下降的趋势,中央收入严重依赖于地方上解,而财政承包制所体现出的累退性,使得国家财政收入占GDP的比重持续下降。为了改变这一现状,提高中央政府的财力,通过1994年的改革,使中央财政收入在财政收入中的比重获得大幅度的提高。但是从1996年起地方组织的财政收入的增长比例大于中央政府收入的比例,已经出现地方财政收入比例大于中央财政收入比例,如果照此势头发展下去,中央本级的财力下降,而影响到改革的进一步推行时,新一轮的调整就势在必行,这种调整包括对地方税种的调整和地方收入的基数或者增收的比例的调整。因此,在经济转型完成之前,在中央政府和地方政府之间的集权和分权,没有随着经济形式的发展而处于一个相对稳定的格局的情形下,中央政府的最后决定权将会加强和强化。由于地方税制是中央政府授予地方政府使用的筹集地方财政收入的制度安排,因此,地方税制改革必然要反映出中央政府的这种路径依赖特征,从而使得具有收入最大化动机的地方政府,就有着隐瞒收入的真实水平,并倾向于将财力和物力集中在地方政府可以支配和控制的强烈动机。 
(二)地方税制改革作为中国财政制度改革的一个内在环节,它也表现出中国财政制度追求收入的路径依赖持征。传统的计划经济体制,是一种财政主导型的经济体制,经济和社会发展的要求必然要反映到财政支出的不断扩大上来。但是,在计划经济体制下,经济增长方式的粗放性特征,决定了国家投资所创造出来的效益和财政收入不断萎缩,从而使得财政收入的增长不能满足曰益扩大的财政支出要求。财政收支之间的缺口,有着曰益扩大的趋势,当国家不能有效的履行社会契约所赋予的职能时,其义理性水平就会下降。为了提高或者维持其义理性水平,就迫使国家对既有的政治经济体制做出自我调整,因而,财政压力是中国经济体制的直接原因(张宇燕、何帆,1998)。由于在计划经济体制下,国家通过计划和财政将社会资源控制在自己手中,因此,这种调整主要是表现在逐步放松对资源的管制,以及国家不断退出原有的特权领域,概括的说,中国经济体制改革就是通过对产权规则的调整而达到国民收入增长的新的制度安排过程。在这一改革过程中,由于社会经济制度发生了变迁,必然要求国家筹措岁入的制度做出相应的变迁。在计划经济体制下,国家主要是通过将社会资源控制在自己手中而能够直接控制着社会剩余,那么,在放松对社会资源的管制后,社会资源配置将是由分散化和多元化的微观主体来完成的,国家不再完全直接控制社会资源的配置,这就意味着,国家筹措岁入的制度安排也必须适应这种变化而进行相应的调整。因此,作为财政主导型的经济体制,一方面,财政制度变迁是中国经济体制改革的逻辑起点,通过对财政制度的改革来推动中国经济体制改革的进行,另一方面则又是通过对国家筹措岁入制度的重构而构成经济体制改革的重要内容。然而,在转型过程中,一方面由于财政支出的刚性,另一方面对放松管制后新增的社会财富,由于岁入筹措机制的不完善而不能及时筹集足额的收入以满足国家的需要,财政压力未能得到完全有效的缓解,同时,国家一旦推行改革,维护改革的稳定性和合法性则是国家义理性支持的一种新的表现形式。改革的过程是一个利益相互冲突的过程,为了协调各方面的利益关系,而不至于反对改革或阻挠改革,国家就会通过扩大财政支出来平衡改革中的利益受损者,这又进一步增加了财政支出的压力。尽管从长期来看,通过改革会形成经济和财政之间的良性循环,但是,在改革的过渡期内,财政压力则表现得更直接、更明显。现实的财政压力也迫使国家倚重于强调收入的税制。因而,在现有的技术水平下,将会选择那些能筹集收入最大化的税收制度安排,而如果某一种税制安排能为国家带来收入的最大化,那么,在随后的改革中,这种制度安排就会得到强化。地

方税制作为中央政府授予地方筹措收入的制度安排,是在国家强调收入的制度安排背景下,因而它内含有强调收入功能的惯性特征。 
(三)在放权让利格局下形成的地方收入机制也有着强化的趋势。从地方税制来看,它仅仅是获得中央政府制定的税种的使用权、管理权、征收权,对于地方政府而言,由于既定的取得收入的形式——即税种的确立、税收制度的决定权在中央政府,当地方政府面对发展的需要而筹集一定的收入的时候,面对“菜单”选择却没有“菜”可选。由于不能创造新的制度和方式,对于地方政府而已,则将既定的和旧体制内所创立的规则在特殊情形下多样化,并且拓展这些规则的边界。这个旧体制内的规则就是预算外的收费制度,地方政府在此基础上,发展出各种收费、集资、摊派等多种形式的地方收入机制。对于地方政府的这种行径,中央政府一方面是财力拮据而不能完全满足

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