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预算背后的历史

时间:2007-3-23栏目:财政学论文

  极度困难下的第一个概算

  1949年,史诗般的英雄年代,充满希望的黄金年代,然而也是极度困难的年代。
  建国之初,财政问题最为突出,财政赤字是造成当时物价飞涨的主要原因。1949年全国共支出567亿斤小米,几乎等于当年财政收入的两倍!新中国的第一个概算,就是在这种极度困难的情况下出台的。

  1949年12月2日,中央人民政府第4次会议通过了1950年财政收支概算草案。这个概算的编制,标志着我国的财政管理体系真正建立起来了。

  这个概算草案体现了鲜明的时代特色。首先,收入和支出都以“斤(小米)”为计算单位,建国之初,公粮收入(农业税)是财政收入的最大来源,概算中公粮收入占41. 4%,说明当时农民承受了较重的负但。第二,赤字占支出的18,7%,赤字大的原因在于各项支出必须保证,而收入增长却很缓慢,加上当时全国财政不统一,加剧了财政的困难。第三,支出重点是军政,其次是经济的恢复建设。概算中,军事费占38.8%,行政费占21.4%,国营企业投资占23.9%,当时陈云说:“现在决定一切的是部队打胜仗”,支持战争是财政的第一任务。另一方面,对一切不愿抵抗的旧军政人员,采取了一律包下来的政策,1950年3月,全国脱产的军政公教人员已达到900万人,成为财政的一大负担。

  针对财政困难,毛泽东说:“我们的财政情况是有困难的,我们必须向人民说明我们的困难所在,不要隐瞒这种困难。但是我们同时也必须向人民说明,我们确实有办法克服困难。我们既然有办法克服困难,我们的事业就是有希望的,我们的前途是光明的。”

第一个预算平衡的年头

1950年,是新中国经济建设进程中扭转乾坤的一年。上半年统一全国的财政经济工作;下半年调整工商业和税收。陈云在回顾1950年财经工作时说:“只有两个重点,一是统一,二是调整……6月以前是统一,6月以后是调整。只此两事,天下大定。”

  “天下大定”首先反映在预算上。统一和调整使得收入有了保证,财政赤字大幅度下降。1950年决算数赤字为2.89忆元,仅占总支出的4%,财政收支抗美援朝战争的爆发,使得我们不得不改变初衷,把本想用来造拖拉机的钱拿去造了坦克。抗美援朝时期的财经方针是国防第一,稳定物价第二,其他第三。在此方针指导下,财政采取一系列增收节支措施和加强企业财务管理的办法,收入急剧增长,1951年财政预算结余10.65亿元,是新中国历史上第一个预算平衡略有结余的年头。在战事激烈的年头,这不能不说是一个伟大的胜利。

辉煌“一五”中的预算情况

1951、 1952年连续两年,国家财政收支平衡、略有结余。1953年我国开始第一个五年计划建设,财政在“一五”期间发挥了筹集建设资金和促进社会主义改造的巨大作用。然而,由于“一五”初期指导思想急于求成,“一五”第一年的预算编制就出现了问题。
  1953年的预算,大量增加基本建设投资,甚至把上年度的结余列入国家预算,结果1月就出现赤字,到7月,赤字累计近11亿元,并连带影响到银行信贷紧张。8月,中央不得不采取紧急措施,增收节支,方使预算趋向稳定。

  这个不大不小的教训,使得当时的财经工明白了一个道理:在经济建设起步时期,在银行信贷资金依赖财政存款的情况下,维持预算平衡是多么的重要。

  1953年9月,副总理邓小平兼任财政部长,他提出了著名的“六条方针”:预算归口管理;支出包干使用;自留预备费,结余不上交;严格控制人员编制;动用总预备费要经中央批准;加强财政监察。“六条方针”的目的就是要把国家财政放在经常、稳固、可靠的基础上,保护国家总预备费不受冲击。毛泽东也指示:“增产,节约、多留后备力量,是巩固国家预算的三道防线”。

  由于贯彻六条方针, 1954年预算执行结余16.05亿元,是新中国成立以来财政日子最好过的一年。

  1956年,急于求成的冒进倾向更为严重,“跑步进入社会主义”的口号风行一时。先是编制了一个赤字预算,实际执行支大于收18. 31亿元,除动用历年结余10. 11亿以外,尚有赤字8.2亿元。基建规模过大,新增职工超过计划,调资幅度过大,贷款也突破计划,信贷出现差额,这些共同导致了建国以来第一次较大的财政赤字。

  面对急躁冒进情绪,周恩来和陈云及时提出要“反冒进”,紧急压缩基建规模。当时陈云针对冒进倾向,提出财政收支和银行信贷都必须平衡,而且应该略有结余。而“只要财政收支和信贷是平衡的,社会购买力和物资供应之间,就全部来说,也会是平衡的”。“反冒进”减轻了财政的压力,并使得1957年的国家预算保持了平衡。然而遗憾的是,“反冒进”在1957年和1958年遭到一次又一次的严厉批判。
大跃进导致假结合、真赤字1958年,毛泽东错误地发动了以“以钢为纲”为中心的“大跃进”运动,同时在农村大刮“共产凤”,搞人民公社化运动,在全国掀起各种“大办”运动,盲目追求高指标、高速度;瞎指挥、浮夸风盛极一时。1956年提出的坚持综合平衡被说成是右倾保守,国家财受了严重挫折。

  “大跃进”期间,预算收支形势似乎很好。当时的统计, 1958年到1960年,3年合计财政结余3.75亿元,然而,大量的虚假财政收人是无价值的废品和没用的物资;而一些通过信贷渠道由商业和工业部问支付的资金其实是财政支出,大量的资金浪费和损失也要财政来解决,财政结余是虚假的。

  中央发现财政虚假性的问题后,曾经在1959年做过一次处理,然而处理得很不彻底,加上庐山会议以后,纠左一下子变成了反右,1960年“大跃进”变本加厉,国民经济一片混乱。预算虚假的问题非但未能得到解决,反而越来越严重。 直到1962年,中央才开始花大力气解决这个问题。经计算,到1961年底以前需要由财政“补窟窿”的各类资金达348亿元,实际处理达到370亿元。财政使出浑身解数,动用了历年结余、银行自有资金、军费结余、银行透支、冻结存款等各种手段,才得以归还“大跃进”的这一部分历史欠账。

  国务院后来对“大跃进”期间虚假的预算收支数字作了调整,结果是:自1958年“大跃进”以来至1961年,连续4年财政赤字,赤字总额180.35亿元!国家财政元气大伤。

调整时期不准打赤字从1961年下半年开始,中央着手对国民经济进行调整。继提出“调整、巩固、充实、提高”8字方针后,周恩来和陈云又一再强调综合平衡的重要性。在调整期间,国家财政主要的任务之一就是增收节支,消灭财政赤字,维持预算平衡。

  由于经济得到调整,生产恢复,增产节约,调整时期的财政收入逐年增加,每年平均递增14.7%, 1965年达到473.32亿元,比1957年增长52.2%,财政支出466.33亿元,结余7亿元。更不容易的是,在那困难的年代里,国家财政偿还了全部巨额外债。

  在调整时期,中央加强了财权、财力的集中,并规定从中央到地方实行预算“上下一本账”。
    各级财政预算的安排,必

须根据收入,合理安排支出,坚持收支平衡,略有结余,一律不准打赤字预算。

  为了消灭赤字,回笼货币,国家采

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