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新时期吸收外资的产业政策思路与措施

时间:2007-3-28栏目:投资论文

随着对外开放和市场经济改革的进一步深入,今后我国利用外资的政策目标将出现四大变化:一是利用外资的重点从引进国外资金向引进国外先进技术、现代化管理和专门人才转变;二是利用外资的领域将从加工工业为主向服务领域大力推进;三是利用外资的方式在以吸收外商直接投资为主的同时向多方式引资拓展;四是政府对利用外资的管理将从行政性审批为主,向依法规范、引导、监督转变。应当说,“四个转变”是新的对外开放条件下我国吸收外资政策调整的总体方向。为了实现这样的目标,从配合经济结构调整的需要出发,有必要重新认识吸收外资对产业结构的提升效应,充分发挥产业政策的导向作用,保持必要的政策调控手段。

  一、引导外商投资于资本密集型和资本产出效率比较高的行业,提高工业部门整体
的技术装备水平

  工业部门劳动力的技术装备程度是反映一个国家工业化水平和结构优化程度的重要标志。分析表明,长期以来,外商投资主要集中于劳动密集型产业,结构性因素对产业结构的提升作用反而产生了负向影响。因此,如果能够引导外商更多向资本装备程度比较高的行业投资,外商投资的资本密集优势与这种结构性因素的乘数效果结合在一起,对整体技术装备水平的提升效果将会明显上升。另一方面,作为中国这样的人口大国,资本是各种生产要素中最为稀缺的要素,因此,提高资本的产出效率应当是整体经济结构升级的主要标志之一。从实证分析结果来看,黑色金属冶炼、非金属矿物制品、电子及通讯设备制造业、化学纤维制造业、有色金属、医药制造业、交通运输设备制造业、电气设备制造业等产业的人均资产水平、单位资产的产出效率明显高于工业部门平均水平,如果鼓励外商投资于这些行业领域、各相关产业以及工业部门整体的技术装备程度和资本产出效率将会显著提高。此外,这些产业投资的增长将产生对装备和生产技术手段的大量需求,能够为国内装备工业生产提供更多参与市场竞争的机会。中国投入产出表分析结果表明,在最终需求中,固定资产投资对总需求增长的诱发效果高于其他最终需求项目。因此,如果上述产业发展带动了国内装备工业的需求增长,将会在很大程度上提高总需求的增长水平。

  根据行业分析的结果,在一些国家应当鼓励投资的资本密集型产业领域,综合税负高于工业平均税负水平,而且长期以来成为影响外商面向这些行业投资决策的负面因素。另一方面,资本密集型行业投资中设备和技术投资占有相当高的比重,在国内缺乏足够替代能力和设备进口关税水平仍然比较高的条件下,对投资设备进口征收关税及进口环节增值税将明显提高投资成本,严重制约资本密集型行业吸收外资的增长和结构调整。为了解决这一矛盾,应适当调整行业税收结构,减轻国家鼓励发展行业的企业税负水平;另一方面,对列为鼓励性行业目录的外商投资项目的设备进口继续实施减免税优惠政策,以保持政策调控的有效性。

  二、通过吸引外商投资改造和提升传统产业部门的技术水平、产品质量

  今后一个相当长时期,纺织、普通机械、冶金、建材、石化、化工等传统产业作为基础材料和投资材料在我国具有广泛的市场需求,在整体工业中仍然占有较大比重。这些行业是国家工业化的基础,也是比较优势的所在。这些领域的结构调整政府已经不可能拿出大量资金投入,应当大力吸引包括外商投资在内的资金参与这些传统产业的升级改造。由于这些行业的产品多数已经在市场上供过于求,而且行业中国有企业的比重较大,技术改造和设备更新的进展相对滞后。因此,应当尽量减少增加新的项目,注重现有企业的技术改造、增加新技术新品种,提高产品性能、质量和劳动生产率,提升工艺技术和装备水平。为了达到这样的目的,应当结合这些传统产业国有经济基础雄厚的特点,完善国有企业的产权交易和购并环境,鼓励外资以技术和设备等方式参股、购并和进行资产重组。为传统产业尽快实现技术升级创造条件。

  三、允许外商风险资金参与创业型企业投资,促进高新技术产业发展

  加快高新技术产业的发展是适应经济全球化趋势,奠定经济长期增长的基础和提高国际竞争力的需要,应当区别不同领域技术发展的现状采用不同的利用外资方式。对于经过努力可以自主开发并形成优势的高新技术,要通过吸引外商投资引进尖端技术,增强自主开发研究的技术手段和能力,对于具备一定实力而且市场前景广阔的技术产业,应当与外商投资企业合作,寻求共同发展。对于投资巨大,技术不容易引进,依靠自身能力难以取得较快发展的产业,要放开股权、规模等方面的限制,允许外商独资经营,在中国获得发展。目前,世界各国在完善高科技风险企业投资环境方面采取了许多积极措施,其中发挥资本市场创业板块以及风险投资基金的作用是改善风险投资环境的重要环节。中国目前的风险投资基金规模有限、机制不够灵活,证券市场的创业板块迟迟未能推出,尤其在外资参与风险投资的政策和制度环境尚未形成。为了鼓励外资积极参与高新技术产业投资、引进先进技术和管理人才,这些方面的问题应当尽快予以解决。

  四、放宽市场准入限制,吸引外商投资促进垄断行业的改革和升级

  由于长期的计划经济体制的影响,我国的一些基础设施和社会公共服务部门形成了大量的垄断行业,大大提高了社会成本,对整体经济效率的提高形成制约。随着加入WTO和市场经济体制改革的深化,垄断部门的市场化改革成为今后经济体制改革的一项重要内容。为了适应对外开放和经济结构调整的需要,应当逐步减少垄断行业的市场准入限制,允许外商投资金融、保险、证券、旅游、能源生产与供应、交通设施建设、环保等领域。这样可以充分利用国外资金发展基础产业和社会基础设施,提高产业和经济发展的配套和服务能力。在一些基础设施和领域可以更多通过BOT等项目融资方式或者其他一些金融创新手段筹集资金,在提高社会基础设施供给能力的同时,确保投资者和消费者的利益取得最大均衡。

  五、继续鼓励外商投资于第三产业和资本装备程度比较高的劳动密集型产业,扩大社会就业基础

  中国是一个人口大国,解决劳动力的就业问题将是一个长期的课题。改革开放以来,外商投资为中国的劳动力提供了大量与资本要素结合的机会,在农村劳动力向工业部门转移过程中发挥了重要作用。根据中国经济可持续发展的基本目标,在今后相当长时期,这种方式仍然是中国吸收过剩劳动力的主要途径之一。为此,继续鼓励外商向服装、纺织、家具制造业、文教体育用品、皮革毛皮制品等传统劳动密集型产业增加投资,显然会对扩大就业需求产生良好效果。但是从提高产业技术水平等结构调整的长期目标来看,还是应当选择一些具有一定技术含量、同时劳动力吸纳效果明显的行业吸引外商投资,这样既有利于增加劳动力就业机会,缓解结构调整和国有企业改革带来的失业压力,同时有助于产业技术和结构升级。

  例如,电子通讯设备产业是工业部门中具有较高技术含量的行业,目前,这一行业的“三资”企业就业人数占全部“三资”企业就业人数的11.5%,就吸收就业规模而言仅次于服装行业的11.9%居第二位。电气机械、交通运输设备、金属制品也具有类似的特点。由于这些行业不论是资产装备还是吸收就业的

规模都超过了其他工业部门,劳动力需求每增长1%带来的新增就业人数大于其他行业的平均水平。因此,鼓励外商增加在这些行业的投资,有利于扩大就业总量规模,同时有利于提高工业部门整体的技术装备水平。此外,从

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