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国务院初审三大银行法 混业经营拟“特别放行”

时间:2007-3-28栏目:金融学论文

银监法数易其稿
  “提交给国务院的稿子应该至少是第15稿。”北京师范大学金融研究中心主任钟伟说。
  三部法律草案中,《中国人民银行法》和《商业银行法》都是修正案,不是重新制定一部完整的法律;而《银行业监督管理法》却是一部新的法律,并且是一部部门法,是针对新设立的银监会这个机构制定的法律。换言之,后者内容既新,难度亦大,数易其稿实在情理之中——钟伟指的也正是这一点。
  兵马未动,粮草先行。部门法的制定,甚至早在这部法律所针对的部门——银监会——本身挂牌之前即已开始。迄今为止,事情已在若隐若现间进行了半年有余。
  今年年初,当中央决定要成立银监会的时候,《银监法》的起草工作随之启动。制定工作由国务院法制办牵头,中国人民银行条法司和原中央金融工委的相关人士参与;后来银监会成立后,银监会亦顺理成章地加入进来。
  目前,《银监法》的初稿出台已经一月有余,在提交给国务院常务会议讨论之前,方案历经数次修改,并征求了中国社科院、北京师范大学等单位专家的意见。作为北京师范大学的专家,钟伟也参与了征求意见稿的咨询论证工作。
  讨论过程中,对新设金融机构的申请和审批程序改动较大。《银监法》草案规定:“国务院银行业监督管理机构自收到完整的设立银行业金融机构的申请之日起,应当在六个月内做出批准或不批准的决定。决定批准的,颁发经营许可证;决定不批准的,应当书面通知申请人并说明理由。”
  而据参与论证工作的钟伟透露,在《银监法》草案第11稿以前,对新设机构的批准期限是要在“三个月”之内完成,但后来的版本就改成了在“六个月”之内做出批准或不批准的决定。钟伟估计这个期限还可能会有所变动。他说,在美国审批金融机构的成立也是有6个月的期限,而且监管当局常常找各种理由拖延新机构的批准时间,鉴于此,中国应该对审批期限做出更为科学合理的界定。
  分析认为,《银监法》的出台将给民营银行的成立带来转机。在上月底北京大学中国经济研究中心的民营银行组建方案讨论会上,许多人士都对民营银行的审批表示忧虑,担心银监会可能拖延审批时间,甚至将方案长期搁置。于正在积极申报方案的民营银行筹备组而言,《银监法》草案对审批新设金融机构做出的明确的时间界定无疑是一大利好。
  钟伟推测,这部法律草案在正式提交给全国人大常委会之前,可能还会有些小的改动,以求更加严密。
    银监会职能微调
  顾名思义,《银监法》的主旨即在监管。
  一位参与起草工作的人士透露,“《银监法》的主要内容是规定银行监管的执行机构,银行监管的思路,所遵循的原则,监管的内容,以及监管机构的行为准则。”
  《银监法》草案第二条明确规定:“国务院银行业监督管理机构依法对银行业金融机构及其业务实施监督管理。”草案随后解释说,银行业金融机构是指我国境内的商业银行、政策性银行、城市信用合作社、农村信用合作社、邮政储蓄机构,以及金融资产管理公司、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司和经国务院银行业监督管理机构批准设立的其他金融机构。
  这一表述,与当初国务院对银监会的职能描述已然略有不同。在国务院机构改革方案中,以及后来国务院提请全国人大审议的《中国银行业监督管理委员会行使原由中国人民银行行使的监督管理职权的议案》中,都将银监会的职能表述为:审批、监督管理银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构。
  “原先的表述不太准确,”上述参与起草工作的人士说,“比如财务公司,在上面那个表述中就没有被包括进来。事实上财务公司是银监会非银行金融机构监管部的监管对象。”
  职能调整而外,《银监法》的一大亮点是对监管者进行了严格约束。“监管者哪些可以做,哪些不可以做,都在《银监法》里进行了规定,这将会在一定程度上限制监管人员滥用权力。”钟伟对此颇为赞赏。
  草案明确了银行业监督管理机构依法履行的职责,如制定有关银行业监督管理的规章、规则;审查批准银行业金融机构及其分支机构的设立、变更、终止及其业务范围;对银行业金融机构及其业务实行现场和非现场检查监督;监督管理银行业金融机构的信息披露;对银行业金融机构的违法行为进行查处;对银行业自律组织的活动进行指导和监督等。
  与此同时,在《银监法》草案中,亦有多项条款对银监会进行了约束。比如,国务院银行业监督管理机构工作人员应当具备与监督管理工作相适应的专业知识和能力;应当忠于职守,依法办事,公正廉洁,不得利用职务便利牟取不正当利益,不得在金融机构、企业中兼任职务;国务院银行业监督管理机构工作人员执行的监督管理事项与其本人或者亲属有利害关系的,应当回避;国务院银行业监督管理机构应当公开监督管理程序,建立健全内部监督制度,对其工作人员履行职责的情况进行检查监督。
    修订原有两大法律
  与《银监法》起草相比,《中国人民银行法》和《商业银行法》的修订工作相对轻松一些。
  据央行知情人士透露,《中国人民银行法》的修订主要是把央行的金融监管职能从该法中删除;而《商业银行法》除了适应监管职能的调整外,还增加了一些新的内容,比如将巴塞尔协议的最新内容和新的贷款五级分类方法写入法律,还在某种程度上为混业经营留了口子。
  现行《中国人民银行法》在多处条款中都有央行行使监管职能的表述,如第一章总则中国共产党有8项条款,其中有6条提到央行有金融监管职能。新的《中国人民银行法》修正案将更正这些表述。
  “中国人民银行是中华人民共和国的中央银行。中国人民银行在国务院领导下,制定和实施货币政策,对金融业实施监督管理。”对于现在的这条规定,新的修订案改为:“中国人民银行是中华人民共和国的中央银行。中国人民银行在国务院领导下,制定和实施货币政策,防范和化解系统性金融风险,维护金融稳定。”
  此前有传言称,货币政策委员会的独立性可能在新的《中国人民银行法》中得到体现。但据知情人士透露,这次修订法律并没有改动货币政策委员会的地位,该委员会仍是货币政策的咨询机构。
  而金融资产所有者的问题,也没有在修订案中得到明确。钟伟认为,执行货币政策与作为所有者的角色是互相冲突的,“财政部不是国有资产的所有者,国资委也不管金融资产,银监会只是负责监管金融机构,那么人民银行就能作为国有金融资产的所有者吗?”
  在谈论已久的混业经营方面,《商业银行法》修订案有所反映。
  现行《商业银行法》对分业经营有严格限制,该法第四十三条规定:“商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和股票业务,不得投资于非自用不动产。商业银行在中华人民共和国境内不得向非银行金融机构和企业投资。本法施行前,商业银行已向非银行金融机构和企业投资的,由国务院另行规定实施办法。”而今,该条款修改为,“商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和股票业务,不得投资于非自用不动产。商业银行在中华人民共和国境内不得向非银行金融机构和企业投资。但是,国务院另有规定的除外。”
  值得一提的是,三部法律草案的制定过程,也可以说是央行和银监会的分家过程。如今,三部法律草案即将提交全国人大审议,但两家机构的职能并没有完全划分清

楚。据央行有关人士透露,最终的《银监法》可能会增加一条:国务院银行业监督管理机构应当与国家其他金融管理机构建立信息共享和监督管理协调机制。


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