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石油天然气行业改革的内容及政策建议

时间:2007-3-28栏目:金融学论文

一、石油天然气行业下一步改革的主要内容

  为保证能源安全和石油天然气的可持续供应,下一步必须在阻碍石油天然气改革的难点领域有所突破。应该在完善法律法规的基础上加大市场化改革的力度,实现政企分开,转变政府职能,打破行政垄断,引入市场竞争,营造真正的市场竞争主体,加快投融资体制和价格体制改革,为我国石油天然气行业改革创造一个良好的内外部环境。

  (一)完善政府管理体制

  石油天然气是关系国家经济命脉的行业,政府无疑必须在其中发挥重要作用。要集中分散在各政府部门的职能,将仍保留在企业中的行政职能分离出来,建立综合的能源政府管理部门,并根据行业发展的要求建立相应的监管机构,将政府的政策制定职能与监管职能逐步分开,按照依法监管的原则建立现代监管制度,逐渐淡化行政审批等行政管理职能,在进行经济监管的同时,增强技术、安全、环保等社会监管手段。根据我国石油天然气行业所处发展阶段、资源状况和市场特征,政府的职能应主要体现在:制定宏观发展政策;在建立国家能源管理体制的基础上,实行石油战略管理;针对石油天然气行业制定有关促进竞争和反垄断的政策和法规,保证市场的公平有序竞争,使企业成为真正的市场竞争主体;根据上下游各环节的技术经济特点,采取不同的监管机制,在竞争性环节放开竞争,进行市场准入和价格管制等,在自然垄断环节实行政府管制;发挥规范、协调企业行为和督促企业自律的作用;进行市场预测和提供信息服务等。

  (二)打破行政垄断和市场分割,培育有效市场竞争

  石油天然气行业应深化市场化改革,引入竞争机制,建立与健全市场机制。  主要包括放松市场准入,逐步放开终端销售市场;打破地域垄断,积极培养市场主体;从开放、完善和规范市场入手,制定市场规则,形成合理的、有序的竞争格局;鼓励其它社会资金进入流通领域,营造健康有序的市场环境;充分运用市场经济手段,如建立国内石油现货和期货交易市场,以达到发现价格、规避风险、跟踪供求、调控市场的目的,合理引导石油天然气的生产、经营和消费。

  应根据行业发展阶段和上下游各环节的技术经济特点,在我国石油天然气行业有序引入竞争。具体来说,上游石油天然气资源开采环节在实行许可证制度的基础上,引入竞争,这样有利于打破资源的区域性垄断,促进企业增加勘探投入,增加石油天然气资源储量,提高开采效率;下游销售环节,特别是加油站是竞争性市场,应加大放开竞争的步伐,并通过安全、技术和环保标准等手段维护市场竞争秩序;从管道运输环节来看,天然气管道运输环节具有一定的自然垄断性,特别是我国的天然气产业还处在发展初期,管网非常薄弱,大部分生产者和用户之间都是单线联系,而且需求规模有限,还不具备欧美国家那样广泛引入竞争的条件,应该逐步引入竞争,可首先实行管道运输特许经营权的公开招标制度,引入市场竞争;同时,实行运输与销售分离,加强对管道运输定价的监管。石油管道运输与天然气管道运输有所不同,石油管道可与其他运输工具平行竞争,其垄断性要比天然气管道弱,但由于我国所处发展阶段及石油战略的重要地位,且管道建设仍非常不足,国家仍有必要加强对管道建设的投入和监管。

  (三)划分自然垄断业务与竞争性业务

  石油天然气行业是由开发勘探、管道运输和终端销售等多个环节组成,各环节的性质不尽相同。总的来说,除管道运输因其网络特征而具有自然垄断性质外,其它各环节从经济学角度来说应该是竞争性的。而我国的现状是这两种业务混合在一起参与市场竞争,这对于形成公平的市场竞争秩序极其不利。一方面,企业会凭借优势地位将垄断延伸到竞争性环节;另一方面,会导致“交叉补贴”的长期存在。

  从国际经验看,为在具有自然垄断业务的行业改革时创造公平竞争的环境,各国都在改革之初严格界定石油天然气行业的非自然垄断环节和自然垄断性环节,并将这两种业务根据改革的进程逐步分离。如美国的天然气行业改革就是从分离销售与管道开始的。首先,联邦能源规制委员会要求管道公司把天然气运输与其他各种服务(主要是销售)分离,规定消费者可以从任一生产者处购买天然气,生产者也可以直接向最终用户和批发商卖气,生产者之间展开争夺用户的竞争。其次,要求管道公司公平地提供管道服务。尽管天然气产业上下游已经形成了竞争市场,但是,由于管道运输具有一定的自然垄断特性,联邦能源规制委员会要求管道公司对所有的市场参与者提供非歧视性的管道运输服务。

  应借鉴国外改革的经验,根据我国行业特征和发展阶段,逐步将自然垄断性业务从竞争性业务中分离出去,竞争性业务放开市场准入,建立公平有序的竞争秩序,形成多元化发展的格局;而在自然垄断性环节加强监管,防止滥用垄断优势,确保管道运输的安全和稳定,保证对第三方提供非歧视性管道接入,保证整个市场的公平竞争;在有条件的情况下可引入一定程度的竞争,如可由两家国有企业竞争经营,以最大程度地降低垄断造成的效益损失。在严格区分自然垄断业务与竞争业务的基础上,应该对不能获得正常经营利润,具有普遍服务性质的环节形成合理的财政补贴机制,避免因行业内的交叉补贴而扩大垄断的范围。

  (四)投融资体制改革

  我国石油天然气还处在发展阶段,需要大量资金投入,而石油天然气行业又具有投入周期长,见效慢,风险大等特点。我国在计划经济体制下形成的投融资体制已经远远不能满足石油天然气改革和发展的需要。因此,完善投融资体制,建立投资风险机制,形成包括外资和民间资本积极参与的多元化发展格局,对于我国能源安全保障和可持续供应具有重要意义。

  要改变过去由政府决定和主导投资的方式,政府在投资领域的角色应是制定行业发展规划,公布投资信息,协调国家级的投资项目;对关系到国计民生重大项目适当进行投资,但这些项目的投资决策应充分科学化和民主化,且不一定由国有企业独资经营;同时,抓紧制定和规范我国天然气企业境外投资监管制度。至于具体的投资活动应由企业自主决策,鼓励多渠道,包括在国内外资本市场上筹集资金的方式,加大石油天然气勘探、开发、管道运输的投资;鼓励各种资本通过参股、控股、合资、合作等形式参加我国石油天然气建设,逐步推行投资主体多元化;鼓励能够发挥我国比较优势的石油天然气企业对外投资,支持具有竞争力的天然气企业跨国经营,并在信贷、保险等方面予以帮助。

  (五)价格体制改革

  价格的市场化改革往往是各行业改革的攻坚环节,它要求市场竞争的局面初步形成,有相应的体制环境和配套条件,如在自然垄断领域就要求有发达的管网作保证,而这些在我国现阶段基本不具备,因此不能操之过急,应根据我国石油天然气行业的发展阶段和行业特点制定相应的价格市场化道路。

  1.完善与国际价格接轨的办法,促进石油价格机制的形成

  从长远看,国内石油价格改革的最终目标是放开价格,由市场竞争形成。但在竞争性市场结构尚未建立,市场竞争还不充分的条件下,完全放开价格不现实。近期改革

的重点应是进一步完善石油价格接轨,接轨的原则是:一是有利于充分发挥市场配置资源的基础性作用,价格的确定要反映市场供求变化;二是适应加入WTO后市场逐步开放的要求,坚持与国际市场接轨;三是以企业为主体,国家适度管理;四是多种机制减少价格波动。石油价格的市场化改革可先在成品油环节突破,并带动其它环节的价格市场化进程。

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