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货币政策与银行监管的互动关系及其协调

时间:2007-3-28栏目:金融学论文

中国银行业监督管理委员会的成立,以及相应地将银行监管职能从中国人民银行分立出来,客观上提出了货币政策与银行监管进行有效协调的问题。在前一阶段主要强调银行监管与货币政策相互独立的讨论中,货币政策与银行监管的互动关系实际上有意或者无意地被忽视。但是,当这种分立成为现实时,如果不清晰地把握货币政策和银行监管之间的互动关系、进而据此建立银行监管和货币政策之间的有效协调机制,那么,不仅银行监管的效果会大打折扣,货币政策的实施也必然会遇到困难。

  中国人民银行最近发布的《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》,也就是房地产界所称的“121号文件”,在实施过程中遇到的一些困难,就从一个侧面凸现了目前货币政策和银行监管协调机制缺位所遭遇的窘境。对于中央银行来说,信贷的高增长可能损害金融的可持续发展,即使信贷增长不带来物价必然上涨,中央银行仍要密切关注资产价格的变化以及信贷资源配置的合理性,以维护和促进金融的稳定和可持续发展。但是,中央银行的政策目标要顺利实现,必然需要银行监管部门的积极配合,因为目前货币信贷政策的传导依然是以银行业为主导,货币政策的有效实施最终还是需要金融机构及时调整资产负债结构。目前看来,在货币政策职能与银行监管职能分离后,二者之间的协调未必有效,需要我们深入地探讨二者的互动关系,进而在此基础上分析二者协调的主要途径。

  一、从宏观层面的考察

  (一)货币政策和银行监管对于经济周期的不同特性

  无论是货币政策,还是银行监管,都是在同一宏观经济环境下进行的。从宏观层面考察二者之间的互动关系,最为突出的就是货币政策与银行监管对于经济周期的不同特性。货币政策通常是逆经济周期的,而银行监管通常是顺经济周期的,这两种矛盾的特性在银行体系自然会产生不同的影响,例如,下调利率能够降低银行的筹资成本,增强流动性,但是会加大通胀的压力。在经济高涨时期,银行经营效益好,风险低,银行监管对银行经营的风险约束相对来说较松,银行本身经营的难度也较小,此时货币政策则需要注重预警性的进行适度反向操作,如提高利率水平、控制货币供应量、对特定部门进行信贷控制等,这显然会加大银行经营的成本;在经济衰退时期,银行业务拓展困难,银行监管对银行经营的风险约束较紧,对于银行新增的不良贷款也更为关注,银行的贷款投放当然也就更为谨慎,此时货币政策可能采取的扩张性政策难以在银行系统得以传导。因此,货币政策与银行监管的合作,首先应当是在宏观层面的合作,在于对经济周期的判断取得共识之后,分别在各自的领域采取相应的、并且不直接冲突和抵销的政策措施。

  但是,如果货币政策不是以反经济周期、稳定物价为主要任务的话,货币政策和金融监管的这种冲突可能就未必会真正出现;如果货币政策和金融监管的基调不是由中央银行和银监会独立确定的话,二者之间就可能出现冲突。例如,中央银行在1997年开始强化对银行体系的贷款监管,开始大规模强调处置不良资产,但是当时也是经济周期的下行阶段,下行阶段自然不良资产的比率就高,处置不良资产也会加剧贷款的紧缩力度,如果在经济上行的1992年等时期处置不良资产,对经济稳定的冲击可能就小的多,不良贷款也未必显得那么突出,但是,这个监管的力度看来也不是中央银行能够独立确定的。

  (二)银行体系风险的宏观性、系统性特征决定了银行监管与货币政策的互动性

  在评价银行监管部门的成立时,一个常见的看法是,银行监管部门成立之后,分别覆盖银行、证券保险的专门性的监管机构都基本完备,因而中国的金融监管体系可以说已经基本建立起来了。这其中存在一个对银行体系的风险与证券、保险体系风险的不同特性的模糊认识。

  实际上,银行体系与证券、保险体系存在很大的差别,银行的资产和负债在流动性方面具有不对称性,通常具有错配的缺口,银行部门十分容易遭受挤兑的冲击而传染到整个金融体系乃至经济体系,在一定程度上可以说,银行因为其强烈的公共性和外部性而具有公众公司的许多特征。因此,银行体系的风险主要是宏观性、系统性的风险,而证券和保险的风险主要是微观性的、与投资者相关程度高的风险。因为银行监管和银行体系的稳健程度与宏观经济形势密切相关,因此,仅仅从银行体系风险的宏观性和系统性来说,央行与银行监管部门的协调的重要性,将远远超过央行与证券和保险领域的监管机构进行协调的重要性。

  进一步看,银行监管所创造的安全而有效率的金融体系,是实施货币政策的重要条件。而独立的货币政策所创造的稳定的货币环境,也是银行有效地实施监管、维持金融体系稳定的最为关键性的市场环境。正如巴塞尔银行监管委员会《有效银行监管的核心原则》中提出的,有效银行监管的先决条件之一是稳健且可持续的宏观经济政策,其中相当重要的一点就是货币的稳定。

  (三)宏观层面的货币政策和银行监管协调还取决于市场环境的发育

  通常,对于货币政策和银行监管的分工来说,一个直观的判断是,货币政策着眼于宏观层面,银行监管着眼于微观层面。这实际上是一个似是而非的划分。姑且不论当前微观层面的银行行为是货币政策的最为主要的传导途径,仅仅从货币政策运作的环境看,没有商业银行微观行为的市场化改进,货币政策的实施在目前的环境下往往也是难以着手的。在较为成熟的金融市场环境下,商业银行作为理性的市场主体,能够基本有效地对货币政策的宏观信号作出反应,此时货币政策当然无需强调对商业银行的直接信贷控制,而更多地依托市场化的间接调控手段,银行的监管实际上也是采取激励相容的市场化手段。但是,在商业银行体系市场化程度有限、商业银行主体的自我约束能力不足的阶段,货币政策如果不能介入商业银行的信贷运作行为,就难以有效地传导到经济运行环节,此时必然需要商业银行和监管部门的积极合作。

  其次,货币政策和银行监管实施的市场环境还应当包括银行风险的处置程序。实际上,如果商业银行体系总体上较为稳健,同时也普遍建立了存款保险制度,那么,整个银行体系对于中央银行“最后贷款人”的职能的依赖性显然就大大降低,此时,无论银行监管职能与货币政策职能是否分立,并不一定必然影响到整个银行体系运行的稳定性。反观当前中国的银行体系的实际状况,中央银行的“最后贷款人”的角色似乎是当前维护银行体系突发性危机的主导性的手段,这就决定了,在当前的市场环境下,货币政策和银行监管即使分立,也必须更为强调二者之间的互动和有效协调。

  二、从金融结构层面的考察

  中国当前的金融结构必然也会对货币政策和银行监管的互动行为产生多方面的影响。

  (一)货币政策和银行监管工具的相互依赖性

  当前中国的金融结构是一个典型的银行主导性的间接型融资体系,因而银行体系自然就成为货币政策传导的主要渠道,如果没有银行监管的合作,或者商业银行从微观层面不作出积极的反应,那么,货币政策就很难达到预定的政策目标。另外,货币政策也受到金融监管一系列法规的影响,最为典

型的是以巴塞尔协议为代表的最低资本金要求的金融监管,对于银行的贷款扩张能力、以及货币政策的实施效果等都会形成明显的制约。因此,在实际运作中,货币政策操作在许多情况下需要银行监管的配

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