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从农民负担问题看中国农村政治关系的变化

时间:2007-9-23栏目:经济学理论论文

农民负担居高不下近年来一直是令中国政府颇为头痛的问题。中央政府每年都要发出通知或指示,严禁各地擅自增加农民负担。但这种年复一年地三令五申恰恰说明这些措施并没有取得满意的成效。本文以田野调查的资料为基础,通过分析农民负担中上交国家,乡镇政府和村级组织的部分各自占的份额及其历年的变化情况,试图弄清农民负担增加的主要来源在哪里,及其原因是什么。然後还要探讨这种现象的理论含义。

农民负担:个案研究
北村是江汉平原上一个普通的村子。全村441户,2330人,共有耕地2571亩。村办企业完全是空白,村集体的开支除了长江堤外的芦苇每年可卖10多万元钱之外,都得从农民身上想办法。按当地统计站的数据,该村1994、95年农民的人均收入分别为1100和1600元,接近全国的平均数(1994和95年全国农民人均纯收入分别为1221和1500元[1])。

为了弄清农民负担加重的根源究竟在哪里,本文把农民上缴的各类款项分为三大块:交给市以上政府的,主要包括需上缴国库的农业税和特产税,农业开发基金,以及全市统一征收的一级电排费和血防统筹费等;镇政府征收的“五统”[2]费,镇集资以及其他由镇政府决定征收的款项;村级提留,包括“三提”,村共同生产费和村集资等。

表1  1989-1996年北村农民负担统计(元) 

 
 

资料来源[3]:所有数据由村长提供,其中1992-96年的数据与村民组长,村民及镇经管站核对过,1989-91年的数据与村民组长核对过。

从表中数据可以看出,农民负担中市以上政府和国家所占的份额增长得相对较慢,增长最快的是乡镇政府所占的份额,平均每年增长接近百分之三十六。村级组织占的份额居于中间,但也增长得相当快,达百分之二十八。民间流行的说法是“上面轻,中间重,下面是个无底洞”,如果“中间”指的是县市政府,"下面“指的是乡镇政府和村,那么这种说法与我的田野调查的资料是相吻合的。

至少从表面上看,各级政府对农民的负担问题不能说不重视。中央政府年复一年地发文件下指示,要求各地不得加重农民负担[4];许多地方的省,地区以及市县政府在发文之外还成立专门机构来监督这些文件的落实,如北村所在的湖北省省政府办法了《湖北省农民负担管理条例》,成立了减轻农民负担办公室,还设计了专门的农民负担监督卡,发到每家每户。每户农民应交的各种款项都要事先在监督卡上列出,并经乡镇政府有关部门,如乡镇经管站的审批。地区政府则制定了关于减轻农民负担的通知,在农村地区广为张贴。北村所在的市政府更是制定了加强农民负担管理工作的具体措施,规定农民负担的项目,各项税费占农民收入的比例,农民负担方案的申报、审批程序等。[5]然而为什么这种种努力一直收效甚微,农民负担仍然一年重于一年呢?仅仅简单地归咎于地方干部的自行其是和贪污腐化显然是不够的,(虽然普遍的腐化的确是其中一个重要因素),为了解释农民负担越来越重这样一个普遍的,长期存在的现象,笔者认为,必须从现行体制本身,从人民公社解体之後变化了的农村政治社会关系方面找原因。

农村财政体制
在改革前的几十年里,中国政府曾采用很多种财政制度来处理中国与地方政府以及各级地方政府之间的财政关系,如建国初的“收支两条线”[6],1951年采用的“统一领导,分级管理”,1957年的“总额管理”,1958年采用的“以收定支,五年不变”,1959年的“总额分成,一年一定”,1970年代的“收入固定比例留成”等,这些基本上都带有“统收统支”的色彩。农村的财政体制也不例外,1962年甚至取消了人民公社一级的财政,公社的所以收入和支出都被包括在县预算中。经过70年代後期的试点,从80年代初开始采用“划分收支,分级包干”制度,85年又开始实施“划分税种,核定收支,分级包干”制度,1994年实行分税制。这一时期的特点是财政包干,简单地说,就是地方政府在完成上交给上级政府的份额之後,多收多得,更重要的是,可以自行支配这些收入。与此同时,在人民公社解体之後,1985年开始在全国普遍建立乡镇财政,并明确规定,“乡(镇)财政收入由国家预算资金,预算外资金和自筹资金组成”[7],其中国家预算资金包括上级政府分配给乡镇财政的乡镇企业所得税,屠宰税,城市维护建设税,集市交易税,车船使用牌照税和契税等;预算外收入包括上级政府分配给乡镇的农业税附加和公用事业附加等。至于自筹资金,该办法没有详细规定,只是笼统地说是乡镇政府“按照国家政策规定而征收的部分”。

改统收统支为包干,显然是为了刺激地方政府增加收入。但从另一方面看,实际上也是国家把财政包袱甩给地方。随着改革开放带来的社会经济发展,地方上为了发展经济,教育,交通,文化,基础设施,为了地方官员大吃大喝,游山玩水,甚至为了支付乡镇政府部分工作人员的工资[8],对收入的需求是每日俱增。本来就入难敷出的中央政府无法继续“统”下去,正好顺水推舟让地方政府自己想办法。于是,有了财政自主权,又有名正言顺的征收“自筹资金”的权力的地方政府自然就要千方百计地从当地筹措资金了。在企业发达的地方,财政负担通常多半落在企业身上[9]。在经济落後,乡镇企业不发达的地方,地方政府则只好从农民身上打主意了。

由于预算内资金和预算外资金的来源有限,且要受上级财政的监督,自筹资金已成为乡镇收入中越来越重要的部分。1986年中国农业财政的预算内收入为44.2亿元,乡镇自筹资金为27.3亿元,到1992年,预算内收入为89.6亿元,乡镇自筹资金则高达141.8亿元,远远超出预算内收入[10]。在北村所在的镇,镇自筹资金是预算内资金和预算外资金之和的2倍,其中约四分之三来自农民负担。

这样,新的财政体制在给了乡镇政府增收的诱因和自主权的同时,却缺乏对乡镇自筹资金的严格界定和控制,加上缺乏民主机制来制约地方政府的行为[11],实际上给乡镇政府留下了巧取豪夺的空间[12]。

村干部角色的转换
在集体化时期,在国家与农民“对丰收的争夺”中,大队干部和生产队干部自己以及自己家庭的的收入取决于他所在的大队或生产队在这场争夺战中有多少粮食能够留下来。上交国家的越少,村干部及其家庭的收入可能就越多。村干部与农民之间这种利益的一致性使得他们或多或少地试图与上级讨价还价来维护本队的利益[13]。人民公社的解体在给予农民生产的自主权的同时,也导致了农民和村干部之间利益的分化。村干部自己的收入以及他们能够支配的资源不再取决于农民(作为一个集体)能够留下来多少,而是取决于他们能够从农民手中征收多少。

对村干部而言,从农民身上征收的款项实际上是两部分:乡镇下达的任务(包括国家税收和上缴县市政府的部分)和村提留。乡镇政府在每年下发的文件中确定各村应上缴乡镇的数额和村提留的数额,然後各村再根据这个总数把每户应交的款项按人头或承包土地数分解到各家各户。收来的款项首先要保证上缴乡镇的部分,剩下的才作为

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