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新西兰学校自主管理政策

时间:2007-8-18栏目:素质教育论文

【内容提要】文章介绍了新西兰自20世纪80年代末以来所实施的学校自主(学校本位)管理政策,包括中、小学校行政管理的历史传统、政策变革的缘起与理念、学校自主管理的政策内容与制度设计。
  近十余年来,许多西方国家推动教育改革,并进行中、小学校教育行政体系及组织再造:一则强化中央的教育决策权,二则实施学校自主(或学校本位)管理政策,同时建构准市场化教育情境。藉以提升教育行政效率和学校教育效能,追求卓越的教育品质。本文选择新西兰的学校(学校包括境内的公立中、小学校,但不包括私立学校)自主管理政策进行研究。
  1988年以前,新西兰的中等教育行政科层包括:教育部、教育部地区教育署和各校校管会。小学的行政管理部门有:教育部、教育部地区教育署、地方教育委员会和各校校务委员会。与英、美等分权国家相比,此时新西兰的中、小学校教育行政体制具有相当明显的中央化色彩,学校制度也相当齐一化,各校间具有同质性。各校在人事和经费上的自主权仍相当有限。唯教师在课程、教学和评估上享有一定程度的自主余地。家长对不额满的学校则已拥有选择权。
    一、政策变革的缘起与理念基础
    (一)缘起与过程
  自1877年至1988年,新西兰百余年来教育行政体制并无重大变革。但国内要求教育体制变革的呼声是经常出现的。1966年的公共支出委员会(Public Expenditure Committee)即曾强烈批评教育部须为急剧上升的财政支出负极大的责任,认为政府应慎重衡量教育经费的支出与教育对经济的贡献间之关系。
  另外,由于传统的新西兰政治活动具有地方化色彩,含有极强的人民主权优先观念,中央集权常被批以恶名。于是,公众对教育行政事务的参与成为20世纪70年代的主要政策议题之一。1974年的诺迈尔(Nordmeyer)报告书,即建议给予小学校务委员会聘任与罢免教师的权力,并质疑各地教育委员会存在的价值。同年的霍姆斯(Holmes)报告书,则建议政府建立消费者取向的教育行政制度,并给予教育机构较大的财务责任和课程咨询权力。1976年的麦科斯(McCombs)报告书也建议给地方作教育决定的权利,并要求给家长在校管会更多的席次[1]。
  有感于民众和政府机构日渐对既有教育体制和教育成效的不满,新西兰国会于1986年筹备一个跨党派的科学及教育特别委员会(Science and Education Select Committee),对教育问题进行深入广泛地研究。研究后于1986年提出Scott报告书,认为新西兰教育问题产生的主要因素有三:1)提供者取向,即教育的成效是由教育的提供者去描绘他们的服务品质;2)粗大迟钝而分工过于精细的教育行政组织结构,连带产生责任和沟通渠道含糊不清的问题;3)因循苟且,荒废陈旧行政态度与措施。当时的政府对于特别委员会的改革诉求并没有得到立即的回应,亦没有提出教育改革策略方案。
  1987年国会改选结果,执政的工党政府虽然仍保有多数党席次,但在选举选过程中,教育问题饱受批评,教育问题被认为是该党国会议员席次大量流失的重要原因。当时的工党领袖为首相蓝基(David Lange)决定采取政治性全面教育改革策略,一方面自兼教育部长,另一方面于1987年7月21日任命成立皮康特委员会(Picot Committee),针对教育行政体制研拟改革方案。当时政府给皮康特委员会的任务,包括检讨行政功能,扩大授权;评估加速授权的管理体制;将行政导向增进顾客的满意度;再建构组织以获得较大的效能、效率与均等[2]。委员会由闻名的企业家皮康特(Brian Picot)担任主席,其他委员包括怀卡托(Waikato)大学的教育学副教授Peter Ramsey,惠灵顿(Wellington)教育学院的高级讲师Margaret Rosemergy,“毛利事务部”(Department of Maori Affairs)的社会统计专家玛格丽特·罗斯梅格(Whetumarama Wereta),和来自但尼丁(Dunedin)的成功商人科兰·怀斯(Colin Wise)。委员会的秘书人员由教育部派员担任,并提供必要之资料。此外,首相办公室、财政部和政府服务委员会(State Services Commission)则不断对皮康特委员会提供政策意见。财政部的主要意见是反政府过度干预,提升效率,以及主张基础教育之上的使用者付费。政府服务委员会则关心所有各科层政府组织的再建构,权力的再分配,主要目标是使组织对民众需求能力即回应。基本上,这些意见都影响了皮康特委员会。
  1988年3月10日,即委员会成立后第9个月,皮康特报告书出台。1988年8月,前首相蓝基几乎完全接受皮康特报告书的建议,据以发表名为“明日学校”(Tomorrow's School)的政制白皮书,并决定自1988年10月1日起全国实施新的教育行政制度[3]。
    (二)理念基础
  从上述政策变革缘起与过程的说明,已约略可看出当时新西兰政府的改革意图为:改造组织以善用资源,提升效率,回应顾客(家长)需要,增进社区参与,提升效能。至于改革蓝图所植基的理念基础,主要包括三个方面。
    1.财政管理主义
  1970年,英、美等西方国家,大都面临经济衰退,财政萎缩的噩运。支撑福利国家政策的经济体系既然面临问题,当然就会受到财政部门的检讨。新西兰于20世纪70年代同样受到全球性经济衰退的影响,财政部门要求政府其他部门检讨原有政策,加强财务管理,提升资源使用效率的主张也就日渐强烈。自1984年以后,新西兰的财政部就是其国内政策形成的最有力的单位,财政管理是1985至1987年间引导该国家政策的支配性意识形态。
    2.市场化自由主义
  为了解决财政与经济问题,提升国家竞争力,当时主要西方国家大都采取市场化自由主义经济政策,并且将此种政策移植到包括教育在内的政府公共部门中。新西兰亦采此种改革策略。
  市场化自由主义观点,与英国新自由主义的主张不谋而合。市场化自由主义者对无法完全私有化的公共部门转而形成所谓“公众选择”理论(Public Choice Theory),重视民众对政府各种公共服务的消费选择权利,并以下列原则进行政府组织之再造:1)在任何政府组织中,政策部门与执行部门,经费补助者与服务提供者皆应分开来,以缩小制度中各科层组织的营私效应,扩大效率;2)尽可能使公共服务私有化,若无法私有化,必须精确计算每一服务要素的真正成本,成本须是透明的,并采用使用者付费之观点,将公共服务成本转嫁给消费者;3)尽可能在政府机构改组中,建立清楚明白的责任控制线路。两种机制可达成此目标:首先是内部管理关系之再调整,将大部分的管理者,重新任命为短期性、成就取向的契聘者;其次是建立机构间的契约关系,政府机构间(尤其是中央

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