不是督评者一方说了算

不是督评者一方说了算

——北京市教育督导工作更新观念扫描　　1997年，正是素质教育概念在全国炒得热火朝天的时候，正反两方各执一词，对素质教育怎么开展还没有一个清晰的表述。此时教育部在湖南汨罗召开了构建督导评估机制、推进素质教育现场会。汨罗是从教育局层面上对学校进行评估，北京怎么搞？北京市政府教育督导室的同志们陷入了思考。

　　评估对象上移　推了政府一把

　　教育是一项系统工程，也是一项社会工作。推进教育不能只靠学校，许多关键因素如政府教育决策的制定、区域规划、办学条件、社会环境等，都不在学校的权限之内。1996年实施的《教育法》对中小学管理体制明确了“中等及中等以下教育在国务院领导下，由地方人民政府管理”，“县级以上各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责有关的教育工作”。于是，北京市从一开始就准确地把督导的切入点定位在“推进区域素质教育工作的实施”。这就带来了“评估对象上移”。

　　“评估对象上移”，就是把督导对象从中小学校移到区县教委、区县政府，扩大了督导面，成为对“三位一体”(区县政府、区县教育局或教委、中小学校)的教育督导评估。这“三位”中，前者负责宏观决策，中者宏观调控、管理，后者具体实施。这个督导思想体现在了他们1997年制定的北京市区县政府、区县教委、普通中小学一共三个《全面实施素质教育评价方案》之中。这套方案，可以说是北京市教育督导制度建立的一个标志。

　　按照先自评，再督评，再整改、认定的程序，他们按这套方案做了三年——1998年对三个区试评，1999、2000两年其余15个区县全部完成。对18个区县评估一轮下来，他们感觉到了“上移”对区县实施素质教育的推动力。

　　有一个1998年的试点区，从评估结果看，山前、山后学校极不平衡，因为山前是由区教委直管，山后由乡政府管理，办学条件、师资队伍很不均衡，差距较大。市督导室把它作为问题对区政府进行了回复。回复意见引起了区政府的高度重视。区政府召开常务会专题研究了山后学校建设问题，并做出决定：北部农村地区的中小学全部收归区教委管理。区里还投入7000多万元，改善了农村地区中小学的办学条件。“督评”初步显示了它的威力。

　　各个区县也根据市里的要求，对区县有关委、办、局开展了督评。门头沟区首先对区有关委办局、乡镇政府、街道办事处落实素质教育目标责任制进行了检查，按市里的指标进行责任分解。其他区县很快也跟上了，责任具体化地落实到相关单位，单位又落实到人，素质教育就这样一步步深入人心。

　　社区教育也是“97”评估方案的硬指标之一。崇文区天桥办事处为保证9年义务教育，社区干部为每个孩子登记造册，谁该入学，有案可查，还组织起中小学生的课外生活、周末活动，办起小小图书馆、儿童活动室。海淀区学院路办事处的社区活动丰富多彩，把孩子都吸引进来。甚至连外来人员超生，也会有小孩子跑来报告：“××又大肚子了！”社区还组织“让文明走进家庭”等家庭活动，这些都让人看到了督导评价的作用。

　　督导对象上移，推动了各区县政府的工作。西城区的委办局、街道办事处党政一把手教育工作考核制度，到今年已执行了三年，颇有影响。一把手都要填自评表，推动了政府职能部门党政领导对教育工作的“摆位”(优先发展)。过去各区县过教师节只奖励老师、校长，现在把相关委办局也纳入奖励范围。通州区每年对相关委办局和乡镇政府进行考核评估，还是“带响儿的”，即发放奖金，两年来搞得有声有色。现在各乡镇一把手一个是重视教育，再一个就是重视督导，因为这跟他们的政绩直接挂钩。，随着教育形势的发展和工作任务的变化，市政府教育督导室想到了对评估方案的一些指标和评价要素进行修订，以构建一个体现创新的评价体系。

　　“双主体评价”　给区县一个发展空间

　　在完成了对素质教育督导评估的阶段性任务之后新的方案由两部分组成，第一部分是规范性部分，依据的是法律、法规、方针政策；第二部分是“自主发展部分”，其中各个项目只规定了二级指标，三级指标由下面自己定，各区县可以结合自己的区情县情，走有自己特色的教育发展之路。市政府教育督导室副主任刘莉说：“评价标准从一把尺子到多把尺子，评价方式从横向比较到纵向发展，改变了过去那种我们说、人家做的模式，也体现了督导室在评价思想和观念上的变化。”

　　评价思想的变化带来了方式方法的变化：从指令性评价，到“合作性评价”，即“双主体”评价，过去的评价者和被评价者，现在处于平等地位，为了同一个目标进行合作。比如在区县制订指标时，市督导室从一开始就介入，看人家是怎么考虑的，共同参与，共同研究，共同商量，共同建构评价的全过程，直至结论的做出。最后指标制订的决定权还在区县。但市督导室再去评价时，就会心中有数，就比较能保证评价的客观性和准确性。这种被他们称之为“发展性评价，合作性评价”的方式，拉近了督导者与政府、教委和学校间的距离感。通过这种合作，市督导室对区、县的困难、问题也能做到及时了解，对形成督导意见和领导决策提供依据。

　　2002年修订方案完成后，2003年他们对西城、门头沟两个区进行试评，取得了令人满意的效果。

　　北京市的教育督导主要通过两条线，一条线是综合评价，另一条线是专项评价。1996年北京改造105所基础薄弱校，1998北京市山区困难校改造，2001年北京川区(平原)困难校改造建设等，都纳入了督导室的专项督导任务。为检查山区校改造的落实情况他们走遍了北京所有的山区县，49个贫困乡镇无一不到，跋涉于山山水水之间，三年后这些困难校都达到了办学条件的一般标准。

　　在北京市政府教育督导室工作多年的刘任同老师这样描述他们新修订的实施方案和评价模式：“原来的方案重在鉴定功能，你做到了就有分值。现在的方案从鉴定为主过渡到以发展为主，以此适应不断发展的教育形势。发展这部分内容是活的，各区县可以根据实际情况，订出自己的发展方向和目标。”

　　她举例说：门头沟是个典型山区，山地面积占98%，于是门头沟提出了办“小而精”的山区教育，把每乡一所中学、一所小学，全区一所职高、一所成人校办得精一点，这很符合门头沟的实际，也调动了校长积极性。而西城区则提出办“持续较高质量的均衡发展的教育”，因为西城的小胡同不少，所以提均衡。这个不局限于一种模式的方案，大大促进了各区县制订自己的教育目标和措施的积极性，给了他们一个非常大的发展空间。“18个区县都展示出自己的特点，北京市教育的这盘棋就走活了。”

　　督评意见不是一方说了算

　　有了好方案，还要有好制度。北京市政府教育督导室把建立一个自我评价和督导评价相结合、形成性评价和终结性评价相结合的督评制度作为自己的目标。

　　方案下来了，首先要求区县政府自评。区县把指标分解到各委办局，汇总后上报。每年交一个报告。各区县从过去的“迎检”变成现在的评价主体，把督评的各项指标与各委办局的日常工作结合起来。比如投入问题，区县就把指标分给财政局，每年由财政局向区县政府交一个自评结果，区县政府汇总了再报给市督导室，这样有利于“以评促改”，自评过程就是各委办局改进自己工作的过程。市里三年一评，区县年年改进，到市督导室去检查时，原来没做到的可能就已经做到了。督导室是在区县自评的基础上进行督评，也可以说是对区县自评的一个复查和核实。

　　形成性评价，指的是过程评价，就是说不仅看结果，还看这个结果是怎样形成的。比如教育经费，原来没达到，采取了什么措施，怎样合理使用，最后达到了。在这里评价功能得到了更好的发挥。

　　每次督评后给被督评单位一个“回复意见”，是督导工作的惯例。修订后的回复意见做到定性与定量结合，规范性部分的评价分优秀、良好、合格、不合格四个等级，有相对的分数。自主发展部分的评价描述语分四级：“进展显著，进展较大，进展一般，进展缓慢”。结论既要体现激励作用，又要体现制约。既把成绩说够，也要把主要问题点透。原来的方案中，回复意见主要由督导一方决定，现在的方案改成双方合作形成意见，督方先拿出初步想法，在交换意见中认真听取对方意见，最后经过修改，形成双方认同的、合作产生的评估结果。

　　从解放前板着面孔、惯于下行政命令的督学、督察、劝学，到今天的督导工作者，督导正在改变着原来“钦差大臣”的形象，督导者与被督导者已经形成一种平等、和谐的关系。北京市政府教育督导室的同事们说，现在各区县都把督导当作政府的一件大事。督评后的“回复意见”也要拿到区、县委会、区县长办公会、教委会上研究，及时提出改进措施。

　　督评，真正起到了激励和制约作用，成为改进政府教育工作的一个重要手段。

　

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