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试论实行分权型教育行政体制的影响因素
试论实行分权型教育行政体制的影响因素张楠
（陕西师范大学教育学院，西安710062）
摘要：教育行政体制是国家行政体制的一个分支，教育行政体制的类型受政治、经济及文化的影响。分权型教育行政体制在政治上受国体、政体、历史背景和多中心的权力主体影响；在经济上，教育经费来源和市场机制等因素可加速教育分权的进程。目前，基于国家的民族性、历史文化、社会和民众对教育需求的不断增长以及对教育管理的高度关注，使得越来越多的国家选择分权型教育行政体制。通过分权的形式可避免集权和垄断，提高管理质量和效率，优化资源配置，增强社会参与度，调动地方办教育的积极性，等等。
关键词：分权；教育行政体制；因素
中图分类号：G40
文献标志码：A
文章编号：1002-0845(2010)12-0015-03
教育行政体制是指教育行政权力的确立与划分、教育行政机构的设置、各级教育行政部门间的隶属关系等方面的基本制度。这些制度所反映的问题归根结底也就是采用什么样的方式管理教育的问题…。由于影响一个国家教育行政体制的因素包括政治、经济、文化等多方面，因此各国教育管理的方式和特点也各不相同。依据教育行政权力的分配特点可将教育行政管理体制分为中央集权制、地方分权制和中央与地方合作制三种类型。伴随着官僚科层组织管理弊端的暴露以及治理理论、公共选择理论、新自由主义理论等教育分权理论的出现，一些国家相继进行了教育体制的重构，其核心便是分权。
分权型教育行政体制又称教育的地方分权制，是中央政府将教育的行政权力部分交由地方政府、由其在管辖范围内对教育事务进行处理的一种管理体制，而中央政府则起监督和辅助的作用。与中央集权制不同，分权型教育行政体制有以下特点：1）在中央一级不设教育部，即使设置其权力也十分有限。2）课程的设置、教材的选择、教师资格的认定等基本教育事项由地方政府规定，中央不做统一要求。3)关于教育的基本法律由地方制定。4）教育经费主要由地方承担。分权型教育体制的优势显而易见，如可避免集权和垄断，提高管理质量和效率，优化资源配置，增强社会参与度，调动地方办教育的积极性，等等。因此，美国、加拿大、英国实行了分权型教育行政体制。那么，实行分权型教育行政体制的影响因素有哪些？笔者在此略述如下：
一、政治因素
1．国体和政体的影响
国家的性质即称为国体，它表明社会各阶级在国家中所处的地位，其中统治阶级的性质决定着国家的性质。政体是指国家政权的组织形式，即统治阶级采取何种形式来组织自己的政权机构。教育行政体制的性质受到国家行政体制的制约和影响，因此国家行政体制的运行方式直接决定了教育行政体制的模式。如果一个国家采取专制君主制政体，则其教育行政体制必然带有极强的集权、官僚和专制的色彩；如果国家采取民主共和制，教育则在其民主意识的制约下，一般采取地方分权型的教育行政体制。如美国的权力在纵向上采用联邦制，即以成文宪法划分联邦与分子邦的权力。联邦与州的权力界定明确，美国联邦宪法修正案第十条规定：“凡本宪法未授予联邦而又未禁止各州行使的权限，分别保留给各州人民。”在美国，各个州都有州宪法，地方政府的结构和权力由州宪法确立，但不得与联邦宪法相违背，因此，州的自主权相对较大。与此同时，美国的权力配置在横向上采取行政、立法、司法三权完全分开互相牵制的模式，以宪法负责统合之责。这三种权力，分别由政府、议会、法院独立行使并相互制衡。
教育行政属于国家行政的一个分支，美国的三权分立联邦制直接决定了教育行政体制上的分权制。它采取三级即“联邦政府一州政府一学区”教育行政管理体制。在美国的宪法中并未明确提及教育，因此美国教育行政管理权不在联邦政府，而在各州及各级地方政府或私人机构。美国联邦政府教育部的职权是十分有限的，其主要职责是按国会意图向各州分配教育拨款以及向美国国内学生提供奖学金等。美国各州设有州督学或教育厅长，负责制定全州的教育政策，并领导所属机构在州内贯彻这些政策。私立大学由主办大学的机构遴选的校董会掌管行政权；公立大学校董会对决定本校的方针和各项规定也有很大的自主权。由此可以看出，美国采取分权型教育行政体制是由其国体和政体性质决定的。
2．政治历史背景的影响
一个国家教育行政体制受其政治体制的影响，而政治体制又因其政治历史背景的不同而不同。一般而言，政治历史相对简单和建国前权力分散的国家选择分权型行政体制的可能性较大，如美国和加拿大等。
15世纪初，法国和英国探险家航行于北美水域沿岸，发现了北美大陆。随后英法两国在北美建立殖民地，直到1776年美国才正式建国。而加拿大到1931年才成为英联邦成员，其自治权才得到英国政府的正式承认，享有与英国同等的权利，成为了一个独立的国家。比起古老的四大文明古国或是老牌的欧洲国家，如英国和法国，美国和加拿大的历史都显得十分简单。历史的短暂使这些国家在建立的初期不用过多地考虑历史矛盾，它们可以快速地移植当时较为先进的政治体制，而新体制的实施阻力也相对较少，不会因太多守旧势力的阻挠而中断，革新的力度也相对较大。与此同时，美、加两国在建国前都处于分割、被殖民的状态，殖民地一般实施分而治之的政策。因此，受殖民国家政治思想的影响，权力由地区掌控，形成了权力的地区分割，导致了最后联邦体制和分权型行政体制的形成。在统一的联邦国家形成前，州的权力十分强大且根深蒂固，即使后来建立了统一的国家，州权力受到一定的约束，但是州的产生先于国家，因此重视州权力的重要性的习惯被延续下来。教育权力是行政权力的一方面，因此教育行政权也主要由州政府掌控，分权型教育行政体制随之建立。
3．权力的多中心趋势的影响
伴随着官僚科层组织管理弊端的暴露，政府不能仅仅依靠集权和垄断的方法来保有对权力的操控，这样不仅不利于资源的优化配置，更导致了管理的低质和低效。因此依照治理理论，政府应主动改变其与地方的关系，积极向地方下放权力，使地方担负更多的职能和责任来管理地区事务。同时还应加强政府同社会之间的合作，引导全民参与管理和监督，这就是各国管理体制改革的趋势。教育的分权是在政府职能转变的基础上实现的，它与政府职能的下放与转变关系密切。
政府采取分权型教育行政体制是将公共教育权力在政府、市场、社会、学校之间大范围的转移。政府通过对权力的分化，实现了权力在不同主体间的迁移，形成了权力的多中心特点。政府将权力交由社会团体或学校，从而实现了社会各阶层、办学主体对教育行政的管理。将教育这一贴近民众的事务交由与其休戚相关的组织、阶层来运作和管理，也更能体现教育主体对教育的需求，实现教育主体的权力。除此之外，权力的多中心还体现在各政府行政机关之间的权力分化上。人事部门负责师资聘任的管理，教育部门负责招生的管理，财政部门负责教育资金资源的管理，等等。这种权力分化也势必促进教育行政管理的分权，因为只有分权才能充分考虑各地区现状的差异，才能因地制宜，从而推进教育的全面发展。
二、经济和管理因素
1．教育经费来源的影响
一个国家选择何种教育管理体制与其教育经费的来源有直接关系，选择分权型教育行政体制的国家其教育经费的来源大多是地方税收、社会团体组织出资和个人捐赠等，只有较少部分来原于中央政府。教育经费的地方性决定了教育管理的分权性。因为出资团体或个人总是希望管理的职能能够掌控在自己信赖的管理者手中，这样才能更好地贯彻出资方的办学理念，并对资金的使用进行严格监督。如果地方出资而中央管理，那么出资机构的积极性将会受挫，对经费来源的持续性和数量都会有很大的影响。
如美国，其学校的教育经费主要来自于地方税收，而联邦政府的补贴所占份额很小，州和地方的教育经费投入占90%以上。1867年，美国在内政部中设教育总署，负责调查、统计和传达各州的教育情况，分拨教育经费，负责特殊地区的教育事业，但它对各州的教育事务无法定约束力。各州的教育委员会、下属的地方学区委员会和基层学区委员会仍然分别掌握着各地的教育大权，如发展计划、经费分拨等，使分权型的教育行政体制因此得以延续。
2．市场机制进入的影响
伴随着社会经济的发展，市场机制不仅仅作用于经济领域，同样也作用于公共教育领域。传统的官僚集权管理体制已经不是唯一进行管理的方式，它逐步被市场导向型管理体制所替代。教育过程也可以被看成是一种生产过程，其产品就是学生，学生在校学习过程就是产品的加工过程。伴随社会发展，学生应具有怎样的素质不仅由学生自己来选择，还由社会市场发展来要求和学校教育来约束。因此，学生需要根据社会市场环境有意识地去主动学习，同时学校和地方也应依据地方环境的变化及时调整教学方法、内容和管理策略。在这种情况下，集权型的教育管理模式就不能很好地掌握地区市场的差异，就不利于各地因势利导，还容易错失教育的发展良机。市场机制的引入要求教育权力下放，使掌握权力的各方以市场为导向，及时准确地做出分析判断。而中央政府可以通过补贴、管制、合作等方式进行间接管理，使教育管理沿着国家的意志发展。由此可见，分权型的教育行政体制能够更灵活地发挥地方政府自主应变的能力，使其更好地适应教育发展的需要。
如美国，它在高等教育方面就建立了在市场竞争基础上的、适合自己政治和经济制度的高等教育机制。主要表现为校际之间的人才竞争机制，以市场为导向的学科专业设置与调整机制，市场化的就业机制，经费来源的市场竞争机制，政府与高校之间的市场调控机制，等等。美国分权型的教育行政管理体制保障了市场机制在教育领域中也可以良好运行，使得自由竞争在各主体间存在并发挥积极的作用。
三、社会、历史、文化的因素
1．国家民族性的影响
民族性对行政体制的制约主要是指一个国家民族历史的长短、各民族人数的比例以及各民族参与国家管理的程度等，它影响着一个国家的行政管理体制。不同民族地区，教育要求也不相同。因此，应根据地方民族特色制定不同的教育管理法律政策，保障各地区、各民族教育的均衡发展。
在一些实行分权型行政管理体制的国家，自建国起，移民始终未曾停止，因此形成多样性的民族特色。多样性导致提倡分权型管理模式。地方分权可以根据各民族特点采取不同的管理策略，更好地缓解各方矛盾，避免中央集权型管理的统一性。如美国接受的移民比其他任何国家都多，总共有5000多万人，而且现在每年仍接纳近70万人，其移民数量占到了全球移民总数的1/5。移民的涌入带来了文化的多样性，他们大多为追求解放和自由而来，因此在美国民族性格中带有典型的个人主义和自由主义的特点，这一特点决定了他们不愿束缚于集权，而更倾向于分权型的地方管理模式。体现在教育上就是地方管理教育，反对联邦政府的过多干预。教育是人民的重要权力，民众更相信地方政府能够体察其需求，更好地满足他们的要求，更好地促进个人教育的进步。
2．早期的文化历史的影响
美国、加拿大等实行分权型教育行政体制的国家在建国以前都曾是欧洲强国的殖民地，国家在殖民时期被分而治之，深受殖民国家文化的影响。如法国统治地区强调政府的领导和监督，英国统治地区则强调地方、社会机构和个人的作用。因此，依据统治国家的不同也必然形成了多元的文化特点，这一特点要求充分肯定和接受文化的多样性，在平等和独立的基础上发展各种文化。这一影响反映在教育上就是各地区教育呈现明显的区域性，不同地区教育发展水平也不尽相同，民众对教育的要求也千差万别。在这种情况下建立起统一的国家，如果强制实行教育集权管理必然导致教育的混乱。所以，采取地方分权型教育管理，能使地方政府因地制宜，依据地方特点管理教育。因此，文化历史的多元性对分权型教育行政体制的选择也起重要作用。
3．社会和民众对教育的需求以及对教育管理的关注的影响
教育的直接消费者是学生或接受教育的家庭，随着社会的不断发展，他们对教育的重视程度与日俱增。受教育主体关心的不仅仅是如何接受教育的问题，他们也越来越关注教育的质量和教育管理的水平与效率等问题。教育管理的发展必然要关注受教育主体的需求，赋予他们一定的参与权和决策权，将受教育主体作为管理监督者。由此可见，分权型教育行政体制应与不断增长的教育需求和人们对育管理的关注度相适应，将权力下放到地方能更好地使社会团体、学校和个人融入教育管理，促进教育行政管理的完善与发展。
综上所述，当今世界瞬息万变，竞争加剧，管理权力分化，这些都极大地影晌着教育领域。教育体制的发展变化反映了政府对教育管理方式的转变及社会、时代对教育的要求。因此，一个国家选择分权型的教育行政体制与其政治、经济体制以及社会文化背景有着密切的联系，而这些因素还将持续影响各个国家教育行政管理体制的改革方向和方式。
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