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环境法的复魅与祛魅——环境利益何以平衡

时间:2007-1-27栏目:环境保护论文

的质量的公共性不同,这些价值既没有竞争性,又没有排他性,是纯公共物品,这些利益的享受者是国家和全球。51然而,这种生态利益的公共性,与环境利益有很大不同。大气、水体等环境要素的存在不需要付出经济成本,维护其一定的质量,也仅仅需要不过度利用其纳污能力。生态环境则不同,由于其存在直接经济价值,其所有权人或使用权人有权利利用这一价值。如果维护生态环境的间接经济价值和非经济价值,则会影响经济价值的获得,即生态环境要素的经济价值所有者要支付机会成本。另外,维护这些价值还要付出管理成本。从这角度讲,生态利益也不是纯公共物品,因为付费者和受益者并不一致。例如,全体国民都获得国防利益,但付费者是国家,而为生态利益付出费用的却不完全是国家。为了维护公共利益,需要限制财产所有权,这调处的是个人和国家的关系。然而,提供生态利益的机会成本和管理成本的承担者,并非仅仅是个人,主要是生态环境所在的地方。这就涉及到了在生态利益供给和享受中,中央政府和地方政府的利益平衡。

  生态利益的享受者是整个国家,但是相

关的单行法律法规却把保护的责任留给了地方。森林、自然保护区和野生动物的具体保护职责都由地方政府承担, 52 这就要地方为此支付管理成本。同时,相关法律法规还严格限制了当地资源的开发。例如,对于自然保护区内,禁止砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药等活动,禁止进入核心区,禁止在外围区从事旅游和生产经营。53然而,这些区域的林木和土地,除了国家所有的以外,主要是农村经济组织集体所有,遵守相关规定,就意味着为此付出巨大的机会成本,失去行使相应财产的收益权。这是地方直接付出的双重成本,而这些地区往往是经济欠发达地区。然而,这并非否定生态环境保护的必要性和迫切性,问题的症结在于,如何使利益享受和费用承担平衡。显然,中央政府应当通过转移支付承担相应的成本。可是,自然保护区的管理费用由所在地方政府承担,中央政府只是给予适当的补助。54 而在森林和野生动物保护中,相关费用都由地方政府承担。这种生态利益供给和享受的严重失衡,除了明显地表现在生态利益存量的保护上,还表现在生态利益的供给方面。例如,地方政府有义务完成中央政府下达的森林覆盖率指标。55 中央政府转移支付一部分资金,地方政府则要提供配套资金。这实际上进一步加剧了地方政府的负担,势必难以承受这种沉重的环境公益。例如,2000年,黑龙江和吉林两省落实的资金只占应配套数额的4.1%和7.5%.56 如果将这归咎于地方政府的责任感,显然难敷众口。当地方政府的保护经费难以维系的时候,除了放任生态破坏后果的放生,还可能饮鸩止渴,参与生态环境的破坏,57 筹集管理保护资金,最终使相关的法律成为具文,根本原因是制度的非科学性。

  四 消除对未来的忧虑

  环境法学似乎是最有终极人文关怀精神的,它不但对后代人的利益忧心忡忡,而且对地球的未来和人类的命运也怀着淡淡的忧伤。这种济世救人的情节,却忽视了当今世代不同群体的环境利益诉求,而这才是最为紧要的。

  (一)代际公平的幻象

  可持续发展最有具有可操作性的制度建议,是代际公平——或者说代际权利。后代人在利用地球资源和人类遗产方面,享有与其前代人同等的权利,这是代际公平理论的集中表述。这是环境法自我提出的一个尖锐问题,即当代与后代的利益冲突。难道这种冲突是真实的吗?解剖这一问题的本质需要从三个方面入手:一是后代人利益诉求的内容有哪些;二是后代利益的代表者;三是后代人利益的保障方式。

  推测后代的利益要求,也只能从当代人的智识出发,后代人并不能提出自身的环境利益要求,而当代人的推断也是无法穷尽的。因此,只能考察哪些环境问题会损害后代的权利。爱迪·B·维丝(Edith Brown Weiss)列举了如下行为会损害后代人的利益。丢弃垃圾、破坏土壤、地貌和热雨林、生物多样性和基因库丧失、破坏人类共同的自然和文化遗产。58 这的确会损害后代的利益,难道这不是当代人的利益要求吗?解决这些问题一定需要援引后代人的利益诉求吗?从后代人的权利出发,论证环境问题的迫切性,可以增强道德说服力,而不存在逻辑上的恰当性,这也是一种复魅。对于后代利益的代表问题,维丝寄希望于国际组织,主张建立类似于联合国人权委员会的地球权利委员会,协调各国的保护行动,并且还强调了NGO的作用,这就说明了问题的实质不是代际公平,维丝也承认这是国家之间的问题。59 维丝话语中的代际公平与国内法中的代际公平不是一个层面问题。至于后代利益的保障方式,维丝的制度期待并没有超出保障当代人利益的范畴,那就国家的义务,所不同的是,她主要强调国际社会的“对一切义务”。这也表明,代际公平是国家的国际责任。

  实际上,坊间学者讨论代际公平主要着眼于国内,援引最多的是1993年菲律宾的“奥伯萨诉环境与自然资源部长案”(Oposa et al. v. Fulgencio S. Factoran, Jr. et al.)一案。原告对菲律宾政府环境与自然资源部长提出指控,认为大量签发木材砍伐许可证,破坏了原始热带雨林的更新能力,这侵害了原告及其后代的健康权对平衡与健康生态享有的权利,这是《菲律宾宪法》(1987年)第2条的第15、16款保障的权利。60 1993年7月30日,菲律宾最高法院作出判决,支持了原告的主张。61 实质上,该案争议的问题并非后代人是否享有权利,而是生态平衡是否是宪法确认的公民基本权利。因为,《菲律宾宪法》(1987年)第2条是国家政策条款,对于公民基本权利专门由该宪法第3条规定。菲律宾最高法院认为,享受健康生态的权利源于人类的原初本性,不管是否规定在宪法的公民权利条款中,它都是具体、基本的法律权利。62 突破宪法文本的规定,从自然法出发,直

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