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新西兰水资源管理与环境政策改革(上)

时间:2007-1-27栏目:环境保护论文

  一 引 语

  1000多年前,一小队玻利维亚人开始了人类历史上在太平洋区域的一次最富戏剧性的探险。他们从现在称为库克岛的岛屿出发,在没有罗盘和完全陌生的海里向西南方向航行了1000多里。他们的航行以发现太平洋上最大的两个岛屿而告终。由于岛屿陆地突起的海拔和宽广的面积形成了环岛海洋大气的垂直对流, 发现者因此称这个岛屿为奥特雷(aotearoa),意为“白云之乡”。500年以后, 第一批欧洲航海家发现了这个岛屿,并给它起了个名字-新西兰。

  十多年前,新西兰人民开始了另一个历程,某种程度而言,这一历程与1000年前毛利人开始的航行一样,需要极大的勇气和胆识。在一个较短时期内,新西兰:(1)宣布新西兰为无核区;(2)采取了一系列的资源私有化措施和成为一个现代化的福利国家所必备的措施;(3 )按照自然疆界重新划定了内部政治行政区划;(4 )明确采取可持续原则为管理所有可更新自然资源的主要国家政策。此外,这些改革的速度之快和广度之深同样令世人注目。

  最近的一项改革是《资源管理法》(resource management act,以下简称rma)。 《资源管理法》于1991 年由新西兰国会通过, 并经1993年修正。这是一个国家法案,它授权区域政府和地方政府在统一的环境政策指导下进行资源管理。这个统一的环境管理政策是以保持环境的生命可持续能力为目标,资源管理必须满足子孙后代合理的、可预测的需求,必须避免、补偿或减缓自然资源利用带来的不良影响。在通过这一法案的进程中,新西兰政府正如当初毛利人在完全陌生的海洋中探索一样;因为,即使在20年来可持续原则已经在联合国大会和决议中作为智慧的思想被强调,但在和新西兰国情类似的现代国家中,还没有一个国家把可持续原则明确宣布为一项调整人类和自然环境的指导性原则。

  由于《资源管理法》涉及的是跨越空间和多因子的环境管理,我们在这里选取了新西兰水资源的综合管理作为研究对象。与其他静态的自然资源(如土地、森林)的综合管理不同的是,水资源管理需要更高水平的地方政府间的和团体间的密切合作。这对《资源管理法》的实施都是一个严峻的挑战。

  本文还将考察其他环太平洋英语国家和普通法国家(主要是澳大利亚、加拿大、美国)共同关心的、与水资源管理相关的议题。我们的目的是最大限度地展示新西兰实施《资源管理法》的经验及其与其他国情类似国家在处理类似社会-环境问题上的关联。此外,还可为其他人士在研究新西兰在水资源管理时提供参考;这正如新西兰一样,它也在仔细研究环太平洋国家在处理相关问题上的经验。

  跟以前英联邦殖民地一样,这四个环太平洋普通法国家互相之间能分享到更多的管理各自国民与国有自然资源关系方面的法律经验。上述几个国家都存在着三个与水资源管理相关的政策性问题。

  第一个问题是政府部门之间的关系,包括政府部门纵向等级关系和横向平级关系。《资源管理法》的立法是第一次对国家环境政策在各个环节的实践进行了概括,同时区域和地方政府已经广泛地被授权实施《资源管理法》。

  第二个问题是政府与市场之间的关系。《资源管理法》以一个可更新水资源许可系统取代了渊源于传统普通法原则的开发利用的习惯法规则。但是新法也提供了某种可能性-虽然不是强制令-即利用水资源分配和再分配进行的尝试。此做法产生于10年以前,那时中央政府正急速推行国有资源(如能源设施和公共交通设施)的私有化。10年以来,新西兰已经实现了从资本主义福利国家向新自由政治经济国家的转变,与此同时,它也寻找到了可持续管理私有化了的可更新资源的新方法。

  第三个问题是,新西兰政府和土著毛利人在自然资源管理权限上的未决问题。《资源管理法》中某些条款和上诉法院的一些重要判决已经引起社会对这个问题的关注。

  二 新西兰的环境政策改革

  (一)背景

  随着1984年政府的换届,新西兰开始了一项经济、行政和社会方面的综合性改革。在很长一段时期的保守党执政以后,劳工党借着实施改革和恢复经济的允诺于1984年竞选成功,并维持了两届执政期(1984—1990)。此间,国会推行了一系列法律、经济和行政方面的改革,从而引起了社会和经济的深刻变化。虽然1990年保守党以压倒多数的选票战胜劳工党而重新执政,但仍然坚持推行早在6 年前劳工党执政时开始的财政及其他改革。

  改革的导因是新西兰面临的严重的经济和财政危机、持续高涨的通货膨胀和失业、低速徘徊的经济增长、高额的外债、非互惠的出口贸易、超预算的政府开支等。那时,新西兰推行的是经济保护主义政策,制造业尤其是农业制造业,得到高额的政府补贴。

  行政和经济改革的思想可以简单概括为:不断扩张的国库和预算危机可能只有通过建立更具市场因素的、更具国际竞争力的经济体制才能得以恢复。“新西兰经济改建的动因是,面对日趋国际化的世界经济和全球资本化而产生的危机感。过多的经济干预和过多的经济保护已经成为新西兰经济可持续发展和适应全球经济发展趋势的严重障碍。”(注:原注⑦, chris cocklin  owen furseth. geographicaldimensions of environmental restructuring in new zcaland. 46proe,geographer 459,460(1994)。)同时,已成共识的改

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