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环境问题的制度根源与对策

时间:2007-1-27栏目:环境保护论文

经济发展是息息相关、相辅相成的。经济增长中很大一部分是靠消耗自然资源的“本全”,靠损害人类的全面的可持续发展为代价而取得并维持。

  我们之所以对制度失败的思想根源进行反思,原因在于思想(制度学派文献一般称为意识形态)具有重要的制度性作用。主要表现在其具有确认现行制度结构或制度变迁的合乎义理性的功能,能减少消费虔诚的影子价格,淡化机会主义行为,减少“搭便车”问题的困扰,从而降低维持现行制度或进行制度变迁的成本。[17]一种正确的指导思想可以较好地克服前文所述的制度失败的诸种原因,增强人们对制度变迁的认同感,将制度变迁的成本降到尽可能低的程度。这一重任现在只有可持续发展思想可以担当,其理应成为我国环境法律制度的持导性思想。

  关于可持续发展的含义,人们常采用1987年世界环境与发展委员会(WCED)提出的一份纲领性文件《我们共同的未来》中的定义,即“既满足当代人的需要,又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。”但这只是一个非常一般性的定义,实际上只是为环境与发展的统一提供了一个基本框架。具体而言,可持续发展要求我们在处理发展问题时应遵循以下三项原则:第一,可持续性,即使人类社会发展具有一种长久维持的过程及状态,是可持续发展的核心原则。这一原则一般被描述为生态持续性、经济持续性和社会持续性三个方面。第二,公平性,即强调人类需求和欲望的满足是发展的主要目标,应给所有人平等的机会,实现他们过较好生活的愿望。这里的公平具有两层含义:即同代人之间的横向公平及代际之间的纵向公平。第三,系统性原则,即把人类及其赖以生存的地球看成一个以人为中心,以自然环境为基础的系统,系统内自然、经济、社会和政治因素是相互联系的。系统的可持续发展有赖于人口的控制能力,资源的承载能力,环境的自净能力,经济的增长能力,社会的需求能力,管理的调控能力的提高,以及各种能力建设的相互协调。[18]可持续发展的核心思想可以概括为:健康的经济发展,应建立在生态可持续能力、社会公正和人民积极参与自身发展决策的基础之上;可持续发展所追求的目标是,既使人类的各种需要得到满足,个人得到充分发展,又要保护资源和生态环境,不对后代人的生存和发展构成威胁;衡量可持续发展主要有经济、环境和社会三方面的指标,缺一不可。[19]这是一种新的发展观,是对单纯追求经济增长的“经济增长癖”的否定,能使经济沿着健康的轨道长期持续地发展。下面我们将提出的对环境制度创新的具体建议,便是以可持续发展为指导性思想的。在完善行政机制的同时,突出和强调市场及社会的作用;在强调个体化责任的同时,完善环境责任的社会化。通过这些措施将外部性内部化,降低交易成本,提高制度效率,将外部利润内部化,促进环境问题的解决及社会福利的增进。

  五、制度创新之一:构建绿色市场制度体系

  我们所将构建的绿色市场制度体系,目的是在可持续发展思想的指导下,以完善的产权制度、价格机制及交易规则,将环境的外部性合理地内部化,降低交易成本,以使市场机制对人们的行为能形成合理的激励,引导人们合理地使用有限的资源及环境。

  (一)强化产权约束

  我们构建绿色市场制度的第一步是强化产权约束,因为完善的产权制度是市场良性运作的前提。如前文所述,完整的产权至少应具备两个重要的属性:排他性和可让渡性,下文将遵循这个思路对完善我国的资源及环境产权提出相应的建议。首先,完善自然资源所有权的排他性。我国的自然资源所有权是公有的,由于体制的原因,这种所有权不可能具有可让渡性,但这一遗憾我们可以通过强化资源的使用权来弥补。目前我国资源所有权的主要问题在于它的非排他性,即所有者及其代理人之间的权责不明。我们所应努力的方向是明晰和强化资源的所有者及其各级代理人之间的权利与义务,以使他们各司其职,避免所有权主体的虚设。其次,完善资源使用权的初次分配。在资源所有权不可让渡的情况下,我们以资源使用权制度来弥补这一缺憾,以打开通向资源有效配置之门。据科斯定理,在不考虑交易费用及收入效应的情况下,只要可以自由交易,产权的初始分配并不影响资源的配置效率。但我们所处的是一个资源交易管制较严,交易费用高昂的社会,产权的初始配置对资源的配置效率具有很大的影响,为此,我们应尽快建立和完善资源使用权的初级配置市场,严格按市场化运作,将资源产权从资源管理部门行政权的束缚中解放出来,恢复其经济激励作用,以使资源达到优化配置。再次,完善资源的使用权制度。我国资源使用权制度的主要缺陷在于缺乏让渡性,许多资源的使用权是不可转让的,少数可让的使用权又多有不得以谋利为目的等限制,这显然有违产权制度的创设初衷。产权创设的初衷是为了促进物的有效利用及流转,是“由物质存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系”,而不是仅仅为了规定物的归属。使用权作为用益物权更是为了物尽其用而设的,而物找到其最佳位置的前提便是产权的可让渡性。为此,我们必须开放和完善资源的二级市场,解除资源产权流转的限制,让资源在自由的市场上找寻自己的位子。最后,尽快创设、完善环境产权制度。我们目前国家一级的环境产权立法仍是一片空白,而环境的稀缺性越来越大,供需严重失衡,急需相应的产权制度来引导人们的行为。环境产权主要有两类,一是环境容量的使用权,也即排污权,二是享受优美环境的权利。我国虽然普遍实行排污收费制度,却没有建立真正意义上的排污权制度,只有少数地方,如上海用地方法规的形式确定了这种制度。排污权是与总量控制、区域治理相联系的一套制度,其表现形式一般是可转让的排污许可证。同时,也应尽快从法律上确认私人享受优美环境的权利,使环境保护工作具有深厚的民众基础及动力。权利是历史发展的产物,在优美的环境日益稀缺的今天,基于人的尊严及福利之考虑,对私人环境权的确认已属必要。

  (二)矫正制度,为环境付费

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