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论水权体系和水市场

时间:2007-1-27栏目:环境保护论文

易市场上购买水权。在1994年2月25日,澳大利亚政府委员会(Council of Australia Governments, COAG)制定了一个“水工业战略框架”[14],决定实行水权贸易、流域综合管理等水资源政策改革。在澳大利亚历史上只有少量水资源分配贸易或交易,而水资源改革政策的中心环节是水资源中可交易的财产权,并且使这一权利的交易与土地权利相分离。其途径是:行政机关通过授予具有制定法性质的许可证创设可交易的权利,赋予该许可证以财产权的基本属性。

  在西澳大利亚,在《水权与灌溉法》(1914年)实施之前,实行的是以普通法财产权为基础的水资源管理制度;在该法实施之后,该州实行的是水资源公有制,行政机关对水资源拥有调控权。1995年12月,西澳大利亚议会通过了《水与河流委员会法》、《水公司法》、《水服务协调法》、《水机构改革法》等4部对水资源政策进行改革的法律。1998年8月西澳大利亚水与河流委员会法公布了对《水权与灌溉法》(1914年)进行详细修改的建议,提议将位于管理区外的地表水的水权也授予西澳大利亚州,将河岸权这类公共权利扩大到所有的水资源(包括地表水和地下水),规定所有参与水资源管理以及使用水资源的人都应负有注意(主要指保护环境)的义务,水资源管理者有权作出平衡环境用水和经济用水的有约束力的决定,要求实现对水资源的可持续管理。该建议对实现水资源的可持续利用、确立国家和个人对水资源的基本权利和义务、创设独立的对水资源的财产权以及水权交易,具有重大影响。[15]在维多利亚州,早期用水户申请取水和用水不论规模大小,州政府都批准给予其水权。随着水资源供需矛盾的增加,该州逐渐停止了这种做法。由于可授权的水量越来越少,在部分地区已经审批的授权水量甚至超过了可利用水量,新的用水户已经很难通过申请获得水权,该州州政府自1980年代起开始实行水权拍卖。该州规定的水权转让,包括临时性转让和永久性转让、部分转让和全部转让、州内转让和跨州

转让。水权转让的价格完全由市场决定,政府不进行干涉;转让人可以采取拍卖、招标或其他其认为合适的方式进行。但是,水权转让必须遵守州议会通过的规则。灌区内具有用水权的农户或许可证持证人将其拥有的水权永久转让给具有批发水权的供水机构时,供水机构需向自然资源与环境部提出申请,将转让的用水权或许可证转换成批发水权。到20世纪末,该州水权永久转让年交易量为2500万立方米,临时转让年交易量2.5亿立方米,在该州北部已经形成固定的水权交易市场。通过水市场购买水权是新用户获得所需水量的有效途径,因节约用水而具有剩余水量的用户也可以通过转让获得收益。

  (二)我国水市场发展的概况

  自1949年中华人民共和国成立至1978年十一届三中全会实施改革开放方针期间,我国主要通过行政手段配置和管理水资源,其模式是国家养水、福利供水、计划配水。这种模式导致水资源国家所有权形同虚设、水资源市场失去生存空间、水资源价格严重扭曲、水资源利用效益和效率低下。当时的理论根据是:水资源是重要的生产资料,根据马克思主义关于在社会主义制度下生产资料公有、不是商品的理论,水资源使用权或取水权不得转让。

  自十一届三中全会以后,面对水资源日益稀缺和改革开放的新形势,我国开始对水资源管理实行改革。这种改革主要体现在两个方面:一是宏观方面,即强调和加强政府对水资源的宏观控制,强化对流域分水计划和分水协议的保障机制;二是微观方面,即加强政府对供水部门的行政管理和水产品的价格改革。这种改革仍然是行政指令配置水资源模式的延续,没有重视和引入至关重要的水资源利益机制和市场机制。

  例如,黄河流域水资源长期以来基本上是一种典型的“开放的、可获取的水资源”,流域内用水“以需定供”,唯一的用水限制条件是用水户的取水能力,即谁有能力取水谁就有权任意用水、谁没有能力取水谁就无法用水。这时国家水资源所有权名存实亡,结果导致类似“公有地的悲剧”的国有水资源悲剧。黄河流域各地方政府和企业进行类似“军备竞赛”的“取水竞赛”,竞相大力修建各种引黄引水工程,以满足不断增长的用水需求。从二十世纪50年代至90年代,引黄水量增长了1.5倍;由于引黄水量过多,黄河从1972年开始断流,从70年代初至80年代,平均每5年有4年断流,进入90年代则年年断流。黄河水资源断流的严峻形势激发了黄河上下游用水的矛盾,将黄河流域水资源紧缺的问题提到了各级政府的议事日程。为了缓解黄河水资源的供需矛盾,国家从宏观行政调控和微观水价两个方面进行了改革。在宏观控制方面,国务院于1987年颁布了黄河水量分配方案,将349.6亿立方米的水量分配给黄河流域8省。但是,这种计划分水办法并未达到计划控制的目标和效果,原因是:一是计划决策失灵、计划本身不够合理,确定分水方案的机制基本是暗箱操作、中央(部门)拍板和高度集权,没有经过各地方的充分协商和民主参与;二是计划管理模式出现体制失灵,整个流域分水依赖流域管理机构监督实施,但流域管理机构既不享有法定的监督管理权力,也没有采用行政手段之外的经济约束机制,由于缺乏权威性的流域管理机构和相应的法律法规,无法对实际引水量进行有效控制、监督和对超额引水地区和部门进行制裁;结果一到枯水或用水高峰时期,有关地方、部门和引水工程竞相取水,造成分水失控。实践证明,这种行政配水模式是一种典型的计划经济模式,其资源配置效率很低,对用水主体的约束力和诱导力很差。在微观方面,国家开始对黄河流域的居民用水和生产用水实行计价和提价;由于各地各部门获得黄河国有水资源并没有向国家缴纳水资源使用费,加之流域农业生产产值和农业灌溉技术不高等原因,工农业用水的价格机制对缓解整个黄河流域水资源危机作用不大;由于流域居民基本生活用水即自来水占黄河流域水资源的总量不多,

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