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欧盟共同农业政策的改革及其影响

时间：2023-02-22 02:54:31 农学论文我要投稿

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欧盟共同农业政策的改革及其影响

摘要：欧盟共同农业政策实施40年来对欧盟农业保护和发展起到了巨大作用，但同时其采取的主要措施也带来了很多问题。始于20世纪90年代初的改革带来了基础性的变革，改革的主要措施是从价格支持转为直接收入支持。持续的改革已产生了深远的影响并仍在继续。这些改革也反映了欧盟对内和对外政策的调整。欧盟共同农业政策改革的影响是全球性的，其他国家和地区都会关注其改革并调整自己的政策。欧盟共同农业政策(以下简称CAP)自其实施以来取得了巨大成就。这一政策强调保护和发展农业，同时保护生产者和消费者的利益。然而，其主要措施是对农产品的价格支持，在其实施之初就带来了很多问题，最大问题就是沉重的财政负担。因而，对共同农业政策的改革可以追溯到它实施之初。随着世界政治经济的发展，来自欧盟外部的压力也逐渐显现出来，这就是欧盟扩大和世界贸易自由化。本文考察共同农业政策的改革动机并对其影响进行分析，可作为对中国农业政策的借鉴。
一、共同农业政策40年的成就与问题
(一)共同农业政策的目标和实施机制评价一个政策体系是否成功，得看其目标是否达到以及其相关的机制。我们简单回顾一下共同农业政策的目标。《罗马条约》是最初西欧六国建立欧洲经济共同体(EEC)的基础，并于1958年 1月1日生效。在其“共同市场”条款中特别包括农业方面。在共同市场内进出口数量限制和关税将在成员国中取消，并建立共同的对外关税。由于各国农业政策中支持方法和支持力度有很大不同，所以农业在一体化中是一个困难的问题。但最后《罗马条约》为建立共同农业政策作了准备。《罗马条约》的第39条中指明共同农业政策的五大目标：促进农业劳动生产率提高；确保农业群体相当生活水平，增加农民个人收入；稳定市场；保障供给的可靠性；确保农产品以合理价格到达消费者手中。由此共同农业政策的三个支柱形成：单一市场，允许农产品的自由流动；内部优先，避免共同体外部廉价商品；财政统一。根据这些原则，在1960和1962年间创立了 CAP的主要实施机制。它包括两个部分。其一是共同市场组织(COMS)。这些组织不是人的组织，而是覆盖不同生产部门的有关规定。它们的目的是通过适当的机制去支持市场，这些机制根据所覆盖的生产领域而变化。现在这些COMS包括除土豆、蜂蜜和某些烈酒外的所有产品。其二是欧洲农业指导和保证基金(EAGGF)。这是欧盟预算的一部分，是财政统一的必然结果。它用于资助 CAP的所有开支及乡村发展措施的部分开支。其中，保证基金占绝大部分。共同市场组织、农业指导和保证基金对CAP的顺利运行提供了保证。
(二)40年的成功运转尽管一些经济学家指出CAP是欧盟的一大灾难，但它是一个成功的政策。这可以从它的目标是否实现来判断。CAP40年的成就基本达到了《罗马条约》39条的特定目的。 1.增加了劳动生产率。欧盟从农产品短缺和农业消费依靠进口到主要农产品百分之百自给、谷物出口和相当大的食物储备。并且这些成就对其他经济部门的发展有很大帮助。战后技术进步和农场规模的扩大对农业增长有很大帮助。 2.市场稳定。稳定价格的目的无疑是达到了。CAP的干预主义机制导致了共同体市场比世界市场和美国市场较小的价格波动。事实上对主要农产品价格支持的可变差价税方法，使得共同体的价格与外界变化的影响相隔绝。同时干预和出口补贴也消除了其内部变化(如农产品过剩)对价格的影响。 3.确保日常供给。欧洲委员会是这样描述这一富有吸引力的方面：只要我们想到海外农产品供给的脆弱性，就能明白作为欧洲的一个实体，具有2.6亿或许不久超过3亿人口，不能负担的起粮食供给而依靠别人。共同体有责任去利用它自己土地的富饶。”’显然，确保供给的目的是达到了。
(三)遇到的问题共同农业政策遇到的问题既有来自内部的，也有来自外部的。其一，沉重的负担预算困难主要是价格支持引起的。共同市场组织对大约70％的农产品给予市场和价格保证以及对外的保护。不能在特定价格出售的农产品，国家的干预机构就运用干预价格。农业产出随着农业生产率的增长持续增加，并且直到80年代早期一直为价格增长所鼓励。连西德这样一个并无粮食生产比较优势的地区也出产了大量粮食。而欧盟内的消费增长却很有限。不可避免的结果是极大的自我满足：与欧共体进行竞争的大多数进口产品数量被减少，欧共体出口到第三国的产品增加了。价格支持导致共同体用大量的预算购买剩余产品和出口补贴。在其早期，农业支持预算占总预算的绝大部分。其二，环境保护和乡村发展农业和林业不仅生产食物和纤维，也塑造乡村环境。土地维持着持续的生产以及现代社会价值。作为共同产出出现的环境资源主要是土地利用，包括水供给、半自然栖息地、野生动物、乡村历史及文化、乡村风景和公共用地。CAP被批评为引起乡村环境变化而没有考虑其影响。在《罗马条约》中没有提到环境问题。在过去的年代里农业污染成为主要问题。化肥和杀虫剂在欧洲大多数地方广泛使用，许多化学物进入水体，加速超营养化，灭绝了一些敏感的水中生物并进入地下水，同样污染了人类的水供应体系。欧盟的乡村显示了一个农场数量和农业雇员(尤其是年轻人)不断减少的过程，这给乡村发展带来了很大的负面影响。其三，欧盟东扩的压力在1993年结束的与奥地利、瑞典、芬兰和挪威的入盟谈判中，农业被证明是一个尤其困难的方面。因为这些国家给予农业相当普遍的支持。中东欧国家(CEECS)农业落后，其情况与上述国家不同，但问题更多。主要问题是其庞大的农业人口。十个候选国波兰、匈牙利、捷克、斯洛文尼亚、爱沙尼亚、罗马尼亚、保加利亚、立陶宛、拉托维亚和斯洛伐克将会增加农业人口的2倍多，农业面积将扩大40％多。重要的是怎样使对农业的补贴调低到相对低的支持水平，从而不会使负担更为加重。其四，WTO的挑战最初CAP的改革是由于一些产品的持续过剩和预算危机，但外部的压力也同时存在。尤其是近年来世界贸易自由化，从GATT Uruguay回合谈判开始带来的压力。《罗马条约》只是零星的提到欧共体会为世界贸易自由化而努力。随着世界贸易自由化的发展，世界上主要农产品出口国批评CAP的出口补贴扭曲了世界市场的价格，导致了贸易伙伴的严重冲突。总的说来，在所有经济活动中，农业受共同体影响最重，既得到了有效的保护，但也带来了严重的问题。更为重要的是，尽管公共开支一再增加，保障农民收入的目标并没有达到。因此，对 CAP的改革呼声可以追溯到其建立之初。
二、改革的进程在对CAP改革过程分析之前，我们简要看—下它的决策机制。马斯特里赫特条约修正后，欧盟主要有5个机构：欧洲议会，欧洲理事会，欧洲委员会，欧洲审计院，欧洲法院。欧洲理事会和欧洲委员会是创造CAP立法方面最重要的部门，而对此欧洲议会的角色是次要的。在决策形成过程中，通常是委员会提出建议，由理事会处置。值得注意的是理事会只能在委员会的建议基础上立法。然而，它可以采纳委员会建议的修订版本，如果这一版本能够保证成员国间的一致性。同时政治和经济的压力通常会施加于决策过程。这些压力集团包括国家农场联合会、消费者集团、环境集团和农业企业组织。他们对成员的利益施加影响和游说议员。压力集团、各国政府

和经济环境等因素共同作用于CAP决策机制并进一步推动CAP改革。农业是国民经济中受到最大资助的部门之一，然而农业人口却只有总人口的一小部分。通常的消费者的利益，或事实上广泛的经济利益，在农业政策的制定中只扮演了一个相对较小的角色。欧盟决策和机构设置也存在问题。随着欧盟的不断扩大，怎样平衡权利在大小成员国之间的分配并避免机构臃肿是一个难以解决好的大问题。CAP的决策机制使对其改革更为复杂和困难。众所周知，自从60年代就已经在讨论改革的建议了。后来，1992年进行了更基础性的改革，鼓励对环境更为友好的耕种。共同体农业委员 MaeSharry1992年7月提出了CAP改革建议，委员会采纳了这一建议。这对欧共体是非常重要，它对共同体农业政策提出了基础性的变化。1997年7月，欧盟委员会提出了2000议程。这一文献开始建议改革现有的欧洲政策，尤其是农业政策、东扩和2000--2006年间的财政框架。
(一)60年代的改革建议第一位农业委员Sicco Mansholt，在完成了建立共同市场组织的首要任务后，制订了一个不成功的计划，旨在创造更为合理的农场结构。其内容包括四方面，一是对价格政策的直接批评；二是通过直接支付和创造其他就业机会减少农民数量；三是创造有足够经济规模的农业企业；四是扩展共同财政资助的范围，以促进结构调整措施的实施。它是以前西欧农业政策的激进的突变，表达了更为精心的农作和减少为农业生产的土地这样一种理念。值得注意的是，1968—1972期间的经济环境与90年代大不相同。早期代表了一个封闭时代，有史无前例的经济增长和充分就业。当时的就业情形意味着多余的农业劳动力——尽管它仍然存在——可以被其他行业吸收。这是对Mansholt计划的不利因素。这一计划一经提出即遭到许多农户反对。德国是最大的阻力。理事会认为这是一个政治炸药，并从未给一个接受或不接受的指示。但重要的是记住这一改革建议表达了一个相当普遍的观点，即包括与结构有关的价格削减。Mansholt计划也是1972年结构指令和相关改进的动力。这之后有过部分的改革，如牛奶限额改革和稳定器制度的引入，以及其他改革措施，但没有多大影响，问题依然存在。
(二)1992年改革 1992年MaeSharry提出了一个基础性的改革。这是使价格支持转为直接收入支持的重要一步。它改革了谷物(油料和淀粉作物)、烟草、牛奶和羊肉的支持安排。价格改革的主要内容包括在三年内对所有主要农产品支持价格水平的实质性削减，以及进一步对牛奶额度的削减。MaeSharry改革的一个核心特征是提议削减谷物价格的35％，在某种程度上将接近世界市场价格。同时对谷物生产者按面积支付以弥补一部分农场收入的减少。对农户补偿价格削减的支付将以每公顷土地为基础(因此与实物生产脱钩)，并且打算对小生产有利。因为对大的，所谓的，“职业”农民，如果该农户有资格得到面积支付的话，同时要求他们的一部分耕地轮流休耕。对牛肉的干预价格也显著削减并对收入损失以每头为基础补偿支付。另外还有羊肉限额。除了价格改革，他还包括一个“农业环境行动项目”，其措施为鼓励为环境利益而进行低强度的耕作，资助农业用地的森林再造，并提出一个比原来超过55岁退休更有吸引力的提前退休计划。 MacSharry 1992年5月的一揽子改革的达成也花费了不小代价。尤其是对牛奶的改革建议被放弃了，未能把改革延伸到其它部门，如糖、水果、蔬菜和葡萄酒，并且对耕地支付计划引入调节的建议被拒绝。 90年代中期经过改革的CAP已经不同于90年代初。现在可以说是“新CAP”。然而CAP仍然在不断变迁中，政策机制也将进一步转变。毫无疑问，CAP92年的改革取得了极大成功。
(三)2000议程欧盟农业改革不是一个单一的步骤，而是一个连续的过程。欧盟的政策制定者也是同样认为。改革的目的是确保农业成为一个有更强的市场定向的更具竞争力和可持续发展的产业。 1997年7月欧洲委员会提出2000议程对 CAP继续进行改革。2000议程是使共同体的政策更为现代化的一系列改革措施。它包括三部分。 (1)巩固和改革欧盟的机构和政策，充分强调欧盟所面临的挑战。(2)对中东欧候选国入盟准备的评估和东扩谈判的一些建议。(3)2000--2006年间的财政框架，考虑到改革建议和东扩。在 2000议程的第一部分中，有一部分是关于CAP的新的改革措施。1998年3月欧洲委员会发表了一个更为详细的立法建议。1999年3月，经过冗长和艰苦的辩论，柏林首脑会议对农业改革方案进一步修改并削减预算，然后达成最后决议。 1999年3月达成的2000议程是使CAP朝着正确方向迈进的重要的一步。针对世界市场和欧盟内部市场的发展，2000议程确定了进一步对价格支持的削减及对农场损失进行直接收入补偿。通过减少对谷物、牛肉和牛奶的干预价，增加以耕地亩数和牲畜头数为基础的补贴水平和范围来补偿收入损失。2000议程对乡村发展也采取了一些新措施。亩数和头数补偿成为欧盟农业预算的主导条款。2000议程有利于新成员的加入，对WTO的谈判形成一个开放的有利局面。一般说来，按照福利经济学的观点，以价格支持为基础的收入政策将导致更多的福利损失。但是政府仍然偏爱市场干预的政策工具。 MacSharry改革第一次尝试从价格支持转为直接收入支持。2000议程持续了MacSharry改革，并刺激欧洲的竞争力，极大地考虑到环境保护，确保农户的公正收入，并简化立法和放权。
三、对CAP改革的分析从以上事实我们可以看出，在CAP改革中受到多种因素的制约，其中政治因素的影响大于经济因素。保护环境、确保农民收入和平衡市场都可看作是政治目标。当然，针对存在的问题，持续的改革已经减轻了这些影响：价格支持已被削减，农产品的数量减少，逐步强调结构措施和收入支持措施在农业生产中的作用。下面对改革的几个主要影响进一步分析。
(一)对财政负担的影响人们通常认为在CAP的进化中的最大缺点是过分强调价格支持和市场控制。毫无疑问，这一政策保证了欧共体的粮食安全和一定程度上的农户的福利。但他导致了很重的负担和农产品的剩余。农业支出成为共同体预算的主要问题。这在共同体早期不值得奇怪，因为其他政策还没有在相同程度上发展，甚至后来，其他的共同体政策并不要求太多的预算支出。然而，随着欧盟的发展和不断扩大，对地区和结构发展的支持逐渐增多了预算要求，尤其共同体的南部区域，另外，还有诸如发展援助的其他政策也要求更多的财政支出。MacSharry改革开始降低支持价格并给农户直接补贴，他成功地削减了欧盟预算，虽然经过改革，CAP的预算支出已由初期占总预算的三分之二下降到现在的二分之一左右，但仍然很大，还应该被进一步削减。2000议程继续减少支持价格，但仍然不够。且从短期来看，由于改革措施的实行会带来财政支出的增长。随着中东欧国家的加入，其财政负担还有可能增加。
(二)对农民收入和农业生产的影响 CAP的目标之一即是促进农民收入的增长。但结果是收效甚微，除少数大农场得到了相应利益。CAP采用的手段是提高劳动生产率和实行价格支持，增加的产量的大部分来自大农场。而欧盟存在大量的中小农场。由于收入低，许多农民尤其是年轻人离开

农村到城市谋生。直接支付体系的实施是CAP改革的一个基本手段。直接支付体系在欧盟有一个很宽的范围，包括谷物、油菜籽等农业生产，旨在通过田亩减少和休耕来解决过度生产的问题。直接支付与休耕结合起来被作为绿色项目，因此它们不在国内支持总额 (AMS)削减界限内。多数的共同市场组织以直接支付的形式提供支持。直接支付体系希望能够有利于小农户的利益。但执行起来有些繁琐。且农户因为价格的削减和转移支付的补偿不足而收入损失。所以，在某种程度上，农户也是受害者。农业最发达的法国农地的平均价值在1975— 1995年间下降了三分之二。通过改革，农业结构发生了很大变化。以德国为例，1998年农场数量比1992年减少了29％，农业劳动力减少了26％，农场的规模也得到扩大。但出于政治考虑，避免引起大批小农户破产，造成社会震荡，还不能加速中小农户的消失。所以，农场规模还不够。改革对农业生产结构的影响很小，生产结构基本没有变化。以德国为例，虽然基于地区标准化的补贴政策使谷类之间的收益差距减小，但相对优势并没有变，小麦仍是最重要的作物。欧盟还对相应的市场组织做出规定，在直接支付时鼓励成员国把农业结构调整与环境和就业问题挂钩，没有遵从环境和就业要求以及造假的农户将不予支付。从而使农业可持续发展。
(三)对东扩和WTO谈判的影响总的说来，欧盟减轻财政负担的改革是核心，同时减轻负担也是为东扩做准备，削减支持价格和出口补贴也是为在WTO谈判中更为主动。但是许多经济学家指出，欧盟为东扩和WTO谈判所做的准备还不够。尤其是面对当前的国际贸易形势，2000议程改革力度还不够，很多时候只考虑到当前利益，不可避免会削弱EU在WTO谈判的立场。在东扩问题上，一些人怀有侥幸心理，认为直接支付将不会扩展到新成员国，而且，中东欧国家加入后将会有一个过渡期，欧盟还会有时间修改目前支付的性质。对改革的延缓会对中东欧国家的农业政策决定造成困难。当然，这也从另一侧面说明东扩将不是一件容易的事。在东扩中，欧盟将不会轻易让中东欧国家享受CAP的成果，并要求这些国家进一步按欧盟要求改革本国农业，减少农业人口，调整农业结构和开放市场。同时，WTO关于农业的谈判也会更为复杂。在WTO谈判中欧盟将会讨价还价，延缓谈判进程，并采取变通方法进行补贴，从而保护欧盟农业。 CAP改革的影响是全球性的。世界上其他国家和地区都会关注其改革并调整自己的政策。（摘自国际经贸消息）

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