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当代中国行政改革中的政府仿企业化问题浅析

时间:2006-11-28栏目:公共关系论文

摘 要:危机孕育变革,变革呼唤理论。始于20世纪80年代的行政改革浪潮催生了旨在改变政府行为范式的新公共管理理论,政府仿企业化是西方众多行政改革理论中的一种。为了考察政府仿企业理论之于当代中国行政改革的意义,本文首先考察了其在中国行政改革中的定位问题,同时对政府仿企业化理论的一般阐释方式作了批判性的再思考,最后本文还对政府仿企业化理论作了发展意义上的反思。

20世纪80年代以来,传统的行政模式面临越来越多的压力和批评,当代西方的公共行政理念与治道变迁肇始于此。这一变迁过程至今仍在行进之中,与此相伴的则是波及世界各国的行政改革浪潮。现实的变革要有理论的引导,当代新公共管理(NPM)理论中出现了一股思潮,那就是:以企业精神改革政府或称“政府仿企业化”。政府仿企业化是一种崭新的有关行政体制改革的思考,对于解决行政体制中的一些弊端不乏新的思路,当前,我国正处于行政体制改革的深入阶段,重新思考政府仿企业化理论就显得十分有必要了。

一、传统行政模式的危机与政府仿企业化理论及其实践

传统的行政模式可以追溯到1854年英国的诺斯科特——屈威廉报告,它奠定了英国的现代文官制度,而后马克思韦伯的官僚组织理论和伍德罗威尔逊的政治行政两分法这一传统模式提供了理论基础。这一模式发韧于19世纪形成于20世纪20年代并一直延续到80年代,基本可以归结为一种政治领导或控制之下的行政,严格的官僚组织体制和政治行政相对分离是其两大主要特征。[1]

穷则变,危机是变革的先导或前奏,传统行政模式的危机表现为其不适应性,而这种不适应性的来源则是时代的变革造成的。

政府仿企业化理论的倡导者认为:传统的官僚组织体制是工业化时代的产物,适合工业化时代的需要并在当时推动了西方发达国家的工业化进程;以这种官僚制为基础的行政体制有六大特征,即法制化、层级制、公私分开、专业化、职业化和规律性[2];具有这些特征的传统行政体制基本上适合于传统的工业技术基础和相对稳定的社会结构。随着人类社会向知识经济时代的过渡,原来与工业时代相适应的政府体制与这个新的环境之间的关联内容及方式发生了变化;传统的行政理念及范式(或曰治道)面临变革或转换的需要。政府仿企业化理论就是试图应答如何转换行政范式的行政改革理论中的一种。

政府仿企业化的倡导者一般是从以下两个角度来论证其合理性的:

其一,政府必须以变革来回应知识经济时代的几大特征:如全球化、信息技术等。在一个日趋全球化和充满竞争的时代,政府作用在提升国家比较优势中是一个重要因素,“公共部门的服务质量与国家的经济表现之间有一种联系。”[3]政府在促进经济发展中必须正确处理政府与市场、政府与社会等的关系,由此导致各国政府在行政改革方向中的某些趋同,这也从一个侧面说明了适应于工业时代的传统行政模式难以提供适应变革时代所需的政府能力。信息技术的发展及应用改变了传统的官僚组织等级制的形式,组织结构开始由垂直向平行发展;同时也改变了政府与社会及大众的沟通方式,电子政府应运而生。

其二,企业也同样面临着适应知识经济时代的问题。奥斯本和盖布勒指出:美国的企业花了大量时间,进行了一系列革命性的变革:下放权力、扁平机构、强调质量、接近顾客[4]。与政府相比较,企业在对知识经济时代的适应能力上表现出众;而政府很难象企业一样站在变革队伍的前列,因此,在为生存或竞争而进行的巨大变革中的企业就值得政府模仿。

至于政府仿企业化的内容,从西方国家行政改革的实践中可见一斑。克里斯托夫·波里特在《西方五国公共行政管理改革的轨道与模式比较》中对英国、荷兰、丹麦、芬兰和新西兰五国行政改革的内容作了归纳,认为可以从以下几个方面进行考察:私有化或公司化、采用市场机制的情况、分权、产出导向、传统性重构。同时他还认为,在行政改革中,威斯敏斯特国家采用是“最小化模式”,北欧国家采用的是“现代化模式”,较少采用“私有化方式”[5]。另外,国内有些学者从模仿企业理念和企业运作机制方面对政府仿企业化的内容作了归纳和区分[6]。

二、政府仿企业化在当代中国行政改革中的定位

行政体制改革在当代中国经济体制改革和政治体制改革中占有重要的战略地位。行政体制改革是政治体制改革的一部分,并具有相对的独立性。从中国自1978年以来的改革实践来看,中国采取了经济体制改革——行政体制改革——政治体制改革适度分离的、又相互配套的发展模式,同时兼顾经济发展与政治稳定。因此,有些学者认为,行政改革处于经济体制改革和政治体制改革结合部的地位,是经济体制改革的结果和政治体制改革的突破口。那么,政府仿企业化理论对于当前的行政体制改革有什么意义呢?

长久以来,我们倾向于用精简、高效、统一、廉洁、民主、法治等来描述行政体制改革的目标。但是,这些目标之间的逻辑关系并非总是一致,其中民主与效率的张力尤为明显[7]。列维认为,政治现代化实际上是集权化与民主化的综合,其实质是为了达成效率与民主的统一。根据这一思想,有的学者认为,政治现代化应以政治体制改革来追求民主,而行政体制改革则应以效率为核心目标或价值[8]。

从结构功能主义的角度看,行政改革不外乎包括行政职能合理化及行政结构合理化。应对于现行行政体制的功能和结构,行政职能合理化是通过政府行政职能转变实现的;而行政结构的合理化则借助于行政机构改革。一般说来政府行政职能转变又引导机构改革,二者相辅相成。

上文探讨了行政改革在当代中国三大改革中的地位,那么政府仿企业化思路又如何在行政改革中定位呢?

第一,政府仿企业化是一种值得探索的行政体制改革的新思路和新途径,也就是说,政府仿企业化首先是行政体制改革的一个内容层次或方式手段。

第二,政府仿企业化思路应对于行政职能合理化当中的操作职能层面意义上的优化。即只有当我们可以将政府视为一种应对—操作系统之时(于企业而言,面对的是拥有消费理性的自由消费者,追求的是利润最大化,市场环境则是既定的,因此,企业的运作机制具有典型的应对—操作色彩),政府仿企业化的思路才是比较有意义的。我们采取这样一种视角,既是有意义的又是有条件的。一个最简单的例子可以说明这一点:我们将美国或德国政府称之为应对—操作系统就比将中国政府称之为应对—操作系统,在现实条件中要合适的多[9]——不过这不是说中国政府不是一种操作系统,或没有这种操作职能,而是对于任何政府,特别是发展中国家或曰后现代国家政府更应从另两个视角来审视政府职能即发展视角和维持视角。因此,也更应该强调另两个层面意义上的政府职能,即发展职能和维持职能。于发展中国家而言,发展职能最明显的体现就是促进现代化;而维持职能一般是指人们较为熟悉的政府四大职能(政治统治、社会管理、社会服务、社会平衡[10])。作为一种应对—操作系统,企业是极具效率和活力的,值得政府仿效。然而企业本身的发展活动和维持活动,与政府的发展职能和维持职能相比,二者的不同是明显的,在这个意义上,政府是政府,企业是企业。

第三,政府仿企业化是行政机构

改革的一部分,然而不是全部,也不是核心。结构与功能紧密相连,上文提到如果将政府视为一种典型的应对—操作系统,仿企业化思路是比较有意义的。但是可以在多大程度上作如是政府观,是受一定条件制约的。也就是说,如果从操作职能层面意义上看,操作职能藉以实现的结构或机构形式的变革(其目标是达成效率、节约成本等)对于仿企业化思路是比较有亲和力的;而从政府发展职能和维持职能层面意义上讲,体现发展职能和维持职能的政府机构或结构形式的变革思路客观上与仿企业化改革思路的相容性则比较有限。并且于后现代国家而言,政府的发展职能和维持职能基于后现代国家本身的特征,显得尤为迫切和重要,并具有特殊性,这就要求在对后现代国家的政府作应对—操作系统观的同时,更要强调和突出其发展视角和维持视角上的政府职能及其

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