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中国电子政务发展现状研究白皮书之“电子政务法律法规的建设”

时间:2006-11-28栏目:电子商务论文

我国电子政务法律法规建设工作在摸索中前行。时至今日,我国在电子政务领域没有一部完全意义上的法律,这是令人遗憾的。一项法律法规的制定,是随着社会不断的发展,社会生活不断丰富的前提下,以树立新的社会规范为目的的政府改良举措。电子政务发展至今,它的每个环节与法律法规的各种条件相互影响,相互作用。一方面,电子政务的发展状态直接为有关法律法规的制定提供依据;另一方面,法律法规的实施也左右着电子政务的发展前程,制约电子政务的发展速度。更重要的是,纵观全球,电子政务立法可以说是当今世界立法的重点,要实现与世界接轨,尤其在我国加入WTO以后,电子政务立法的重要性和迫切性更是显露无疑。与世界发达国家相比,我国的电子政务立法工作进展缓慢。这里有体制的原因,有观念的因素,也有技术层面的问题。
  电子政务立法迫在眉睫,势在必行。我国电子政务建设总体上仍处于初级阶段,业务水平不高,信息资源开发利用滞后,互连互通不畅,标准不统一等等问题严重阻碍了我国电子政务的快速和健康发展。电子政务的发展环境,尤其是电子政务法律法规建设方面,与我?缱诱窠ㄉ柘肿囱现赝呀冢蟠笾圃剂说缱诱竦姆⒄埂?BR>  截至目前,我国政府网站已突破2万个,越来越多的政府开始启动互联网平台,努力实现网上办公,同时,随着我国网民数量的急剧增加,有越来越多的人开始习惯从网上查询所需要的信息或进行网上报名,电子政务与更多的人开始了初期的互动。应该说,这一现象已将“立法对象的不确定性和难以掌握性”这一理论推翻。同时,电子政务管理权限等一系列具体问题急需法律法规的裁决,另外,随着互联网络的进一步发展,网络犯罪现象屡禁不止,除去技术因素,犯罪事实的确认及具体惩罚措施的有效性要通过法律来实现。从1995年至今,有几十个国家和国际组织,纷纷出面制定或正在制定相关法律法规。在我国入世的大好形势下,转变政府职能,实现政务公开不仅是我们自己的需要,而且也是我们实现与世界接轨,兑现我们入世承诺的前提条件。
  2001年8月,国务院信息化工作办公室成立,这标志着我国真正开始了电子政务的立法阶段。同年12月,国务院作出“中国建设信息化要政府先行”的重要决策。2002年7月,国家信息化领导小组讨论通过和公开发布《关于我国电子政务建设的指导意见》,将电子政务建设纳入了一个全新的整体规划、发展阶段,及时制定和执行一批行政法规和规章制度,为今后正式立法奠定了基础。
  目前,世界各国电子政务法律体系处于无统一规范、不断修订的不成熟阶段。因此,在制定我国电子政务相关法律法规的同时,我们应认真总结发达国家的经验。

一、《中华人民共和国行政许可法》
  《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)于2004年7月1日正式实施,这是一部制约、约束政府行为的法律,该法对提高政府执政水平,改变执政方式、管理方式提出了更大的要求。该法的实施,无异于中国政府的一场“自我革命”,以前在行政许可中存在的许多问题都有望得到深层次改进。
  根据《行政许可法》的要求,各级政府工作要体现 “便民、参与、公正、及时”,要做到人民政府为人民,就必须推进政府管理创新和职能转变。按照这一要求,各地各级政府的应对措施,必然会向着加快审批制度改革,简化办事程序,实施一站式服务的战略方向发展。
为落实行政许可法,各级政府多会采用行政干预的方式,限期清理现存行政审批事项,并在“物理上”将相关审批部门的受理功能集中于一处,统一对外办公,体现便民;相关管理部门将为集中办公的各窗口单位,创建统一的数据交换平台,实现网上并联审批,简化手续,优化程序,提高时效。新的电子政务系统将替代原有的旧的独立系统,实现审批全过程的电子化,届时用户可利用因特网就地、就近申报,承办单位在网上予以受理,经政务外网和政务内网办理后从因特网上反馈结果或查询进度。
  电子政务不仅是一种科技手段,而且因为减少了申请者、审批者的沟通程序,还是政府职能履行方式的转变。目前,一些地区政府的网站,只有地区要闻、风貌介绍、法规规章、招商引资等文字页面,较高级的省级政府网站也只是增加了办事指南、公众监督栏目,以及和所属各厅局的网站的链接。只有很少相对比较先进的电子政务网站有一些政务窗口,如工商登记的企业名称、网上预查等。《行政许可法》的实施,政府职能的转变,都呼唤着电子政务的进一步发展。
二、《中华人民共和国电子签名法(草案)》
  2004年8月28日上午,十届全国人大常委会第十一次会议在人民大会堂举行全体会议。根据委员长会议的决定,会议对《中华人民共和国电子签名法(草案)》(以下简称《电子签名法》)进行了表决并获得通过。随后国家主席胡锦涛签署了第十八号主席令,公布了这部法律(草案)。
  《电子签名法》将于2005年4月1日起施行。
  《电子签名法》共5章36条,该法的目的是“为了规范电子签名行为,确立电子签名的法律效力,维护有关各方的合法权益”,并对法律所涉及的“电子签名”做出明确规定:数据电文中以电子形式所含、所附用于识别签名人身份并表明签名人认可其中内容的数据。
  电子政务的发展,首先离不开网络信任。《电子签名法》的颁布,使网络信任方面的问题得到根本上的改善。例如PKI技术,在网络信任方面,它涉及到电子政务、电子商务以及国家信息化的整体发展战略等多层面问题,是相关技术、应用、组织、规范和法律法规的总和,是国家综合实力的体现。
  PKI是为网络用户、设备提供信息安全服务的具有普适性的信息安全基础设施。该体系在统一的安全认证标准和规范基础上提供在线身份认证,核心是要解决信息网络空间中的信任问题,确定信息网络空间中各种经济、军事和管理行为主体(包括组织和个人)身份的惟一性、真实性和合法性,保护信息网络空间中各种主体的安全利益。PKI技术采用证书管理公钥,通过第三方的可信任机构CA认证中心把用户的公钥和用户的其他标识信息捆绑在一起,在互联网上验证用户的身份。目前,通用的办法是采用建立在PKI基础之上的数字证书,通过把要传输的数字信息进行加密和签名,保证信息传输的机密性、真实性、完整性和不可否认性。一个完整的PKI系统由认证机构(CA)、数字证书库、密钥备份及恢复系统、证书作废系统、应用接口(API)五大系统构成。目前,世界各国,尤其是发达国家,已逐步认识到PKI涉及重大国家利益,是互联网经济的制高点。目前我国PKI发展还面临许多问题,如:CA发证量不大、应用水平不高等,CA行业一度还面临无主管、无标准、无管理办法的“三无行业”的困境,特别是全国20多个省市各自为政,成立了许多不能互联互通的地方CA,人为地用新技术将市场进行电子割据,形成信任孤岛,有悖于建立全国统一电子商务市场的总体目标。究其原因,主要不在技术,而在应用环境,目前还缺乏法律依据,无法认定责任,而且我国总体信息化水平还不高,网上支付手段不完善,电子商务发展缓慢,网上交易需求不明显。
  针对上述情况,我国确立了网络信任体系建设的目标:坚持科学发展观,制定科学可行的长远发展规划,保证国家网络信任体系的可持续发展

和运行;制订并完善与信任体系相关的法规和技术标准,为网络信任体系的建设和运营提供完善的法律和技术依据;建成布局合理的国家网络信任体系并发挥作用,为国家信息化建设提供安全保障。
  截至目前,全国已建成CA(CertificationAu

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