中国电子政务发展现状研究白皮书之“电子政务法律法规的建设”

中国电子政务发展现状研究白皮书之“电子政务法律法规的建设”

我国电子政务法律法规建设工作在摸索中前行。时至今日，我国在电子政务领域没有一部完全意义上的法律，这是令人遗憾的。一项法律法规的制定，是随着社会不断的发展，社会生活不断丰富的前提下，以树立新的社会规范为目的的政府改良举措。电子政务发展至今，它的每个环节与法律法规的各种条件相互影响，相互作用。一方面，电子政务的发展状态直接为有关法律法规的制定提供依据；另一方面，法律法规的实施也左右着电子政务的发展前程，制约电子政务的发展速度。更重要的是，纵观全球，电子政务立法可以说是当今世界立法的重点，要实现与世界接轨，尤其在我国加入WTO以后，电子政务立法的重要性和迫切性更是显露无疑。与世界发达国家相比，我国的电子政务立法工作进展缓慢。这里有体制的原因，有观念的因素，也有技术层面的问题。
　　电子政务立法迫在眉睫，势在必行。我国电子政务建设总体上仍处于初级阶段，业务水平不高，信息资源开发利用滞后，互连互通不畅，标准不统一等等问题严重阻碍了我国电子政务的快速和健康发展。电子政务的发展环境，尤其是电子政务法律法规建设方面，与我??缱诱?窠ㄉ柘肿囱现赝呀冢?蟠笾圃剂说缱诱?竦姆⒄埂?BR>　　截至目前，我国政府网站已突破2万个，越来越多的政府开始启动互联网平台，努力实现网上办公，同时，随着我国网民数量的急剧增加，有越来越多的人开始习惯从网上查询所需要的信息或进行网上报名，电子政务与更多的人开始了初期的互动。应该说，这一现象已将“立法对象的不确定性和难以掌握性”这一理论推翻。同时，电子政务管理权限等一系列具体问题急需法律法规的裁决，另外，随着互联网络的进一步发展，网络犯罪现象屡禁不止，除去技术因素，犯罪事实的确认及具体惩罚措施的有效性要通过法律来实现。从1995年至今，有几十个国家和国际组织，纷纷出面制定或正在制定相关法律法规。在我国入世的大好形势下，转变政府职能，实现政务公开不仅是我们自己的需要，而且也是我们实现与世界接轨，兑现我们入世承诺的前提条件。
　　2001年8月，国务院信息化工作办公室成立，这标志着我国真正开始了电子政务的立法阶段。同年12月，国务院作出“中国建设信息化要政府先行”的重要决策。2002年7月，国家信息化领导小组讨论通过和公开发布《关于我国电子政务建设的指导意见》，将电子政务建设纳入了一个全新的整体规划、发展阶段，及时制定和执行一批行政法规和规章制度，为今后正式立法奠定了基础。
　　目前，世界各国电子政务法律体系处于无统一规范、不断修订的不成熟阶段。因此，在制定我国电子政务相关法律法规的同时，我们应认真总结发达国家的经验。

一、《中华人民共和国行政许可法》
　　《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)于2004年7月1日正式实施，这是一部制约、约束政府行为的法律，该法对提高政府执政水平，改变执政方式、管理方式提出了更大的要求。该法的实施，无异于中国政府的一场“自我革命”，以前在行政许可中存在的许多问题都有望得到深层次改进。
　　根据《行政许可法》的要求，各级政府工作要体现 “便民、参与、公正、及时”，要做到人民政府为人民，就必须推进政府管理创新和职能转变。按照这一要求，各地各级政府的应对措施，必然会向着加快审批制度改革，简化办事程序，实施一站式服务的战略方向发展。
为落实行政许可法，各级政府多会采用行政干预的方式，限期清理现存行政审批事项，并在“物理上”将相关审批部门的受理功能集中于一处，统一对外办公，体现便民；相关管理部门将为集中办公的各窗口单位，创建统一的数据交换平台，实现网上并联审批，简化手续，优化程序，提高时效。新的电子政务系统将替代原有的旧的独立系统，实现审批全过程的电子化，届时用户可利用因特网就地、就近申报，承办单位在网上予以受理，经政务外网和政务内网办理后从因特网上反馈结果或查询进度。
　　电子政务不仅是一种科技手段，而且因为减少了申请者、审批者的沟通程序，还是政府职能履行方式的转变。目前，一些地区政府的网站，只有地区要闻、风貌介绍、法规规章、招商引资等文字页面，较高级的省级政府网站也只是增加了办事指南、公众监督栏目，以及和所属各厅局的网站的链接。只有很少相对比较先进的电子政务网站有一些政务窗口，如工商登记的企业名称、网上预查等。《行政许可法》的实施，政府职能的转变，都呼唤着电子政务的进一步发展。
二、《中华人民共和国电子签名法（草案）》
　　2004年8月28日上午，十届全国人大常委会第十一次会议在人民大会堂举行全体会议。根据委员长会议的决定，会议对《中华人民共和国电子签名法（草案）》（以下简称《电子签名法》）进行了表决并获得通过。随后国家主席胡锦涛签署了第十八号主席令，公布了这部法律（草案）。
　　《电子签名法》将于2005年4月1日起施行。
　　《电子签名法》共5章36条，该法的目的是“为了规范电子签名行为，确立电子签名的法律效力，维护有关各方的合法权益”，并对法律所涉及的“电子签名”做出明确规定：数据电文中以电子形式所含、所附用于识别签名人身份并表明签名人认可其中内容的数据。
　　电子政务的发展，首先离不开网络信任。《电子签名法》的颁布，使网络信任方面的问题得到根本上的改善。例如PKI技术，在网络信任方面，它涉及到电子政务、电子商务以及国家信息化的整体发展战略等多层面问题，是相关技术、应用、组织、规范和法律法规的总和，是国家综合实力的体现。
　　PKI是为网络用户、设备提供信息安全服务的具有普适性的信息安全基础设施。该体系在统一的安全认证标准和规范基础上提供在线身份认证，核心是要解决信息网络空间中的信任问题，确定信息网络空间中各种经济、军事和管理行为主体(包括组织和个人)身份的惟一性、真实性和合法性，保护信息网络空间中各种主体的安全利益。PKI技术采用证书管理公钥，通过第三方的可信任机构CA认证中心把用户的公钥和用户的其他标识信息捆绑在一起，在互联网上验证用户的身份。目前，通用的办法是采用建立在PKI基础之上的数字证书，通过把要传输的数字信息进行加密和签名，保证信息传输的机密性、真实性、完整性和不可否认性。一个完整的PKI系统由认证机构(CA)、数字证书库、密钥备份及恢复系统、证书作废系统、应用接口(API)五大系统构成。目前，世界各国，尤其是发达国家，已逐步认识到PKI涉及重大国家利益，是互联网经济的制高点。目前我国PKI发展还面临许多问题，如：CA发证量不大、应用水平不高等，CA行业一度还面临无主管、无标准、无管理办法的“三无行业”的困境，特别是全国20多个省市各自为政，成立了许多不能互联互通的地方CA，人为地用新技术将市场进行电子割据，形成信任孤岛，有悖于建立全国统一电子商务市场的总体目标。究其原因，主要不在技术，而在应用环境，目前还缺乏法律依据，无法认定责任，而且我国总体信息化水平还不高，网上支付手段不完善，电子商务发展缓慢，网上交易需求不明显。
　　针对上述情况，我国确立了网络信任体系建设的目标：坚持科学发展观，制定科学可行的长远发展规划，保证国家网络信任体系的可持续发展

和运行；制订并完善与信任体系相关的法规和技术标准，为网络信任体系的建设和运营提供完善的法律和技术依据；建成布局合理的国家网络信任体系并发挥作用，为国家信息化建设提供安全保障。
　　截至目前，全国已建成CA(CertificationAuthority)认证中心约80个，发放电子证书超过500万张，在金融、税务、报关、工商年检等行业和部门得到了广泛应用。标准化工作方面有了突破，首批9 个技术标准已完成评审，即将由国家标准管理部门颁布，另外14个重要的技术标准和管理规范正在加紧制定，预计明年可全部颁布。另外，为解决我国CA间互联互通存在的问题，中国正在实施“CA互联互通示范工程”，工程将基于桥CA技术，对国内已建立的不同行业、不同地区、不同性质和体系各型的六个典型CA进行配套工程的建设，进行互联互通互操作，并开发互联互通标准规范和示范型应用。
　　《电子签名法》的颁布实施，为包括PKI等技术在内的电子政务发展提供了强有力的保障。（有改动

！）

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