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BOT 模式及其主要形式比较研究
项目融资主要用于自然资源开发和基础设施建设。这类投资数额大 , 建设周期长、风险大 , 单靠项目主办人的力量 , 无法筹集如此大规模的资金 , 项目主办人也无力承担项目失败的风险 , 且传统的融资方式也满足不了上述项目的需要 , 在这种情况下 , 人们创造出项目融资这一方式。 无追索权项目融资和有限追索权项目融资作为项目融资的两种基本类型在实践中不断被发展和完善 , 比较成熟的模式是 BOT 结构。世界银行在《 1994 年世界发展报告》中指出 ,BOT 有三种具体形式 :BOT、BOOT 、B00, 除此之外 , 它还有一些变通形式。
一、BOT 、 BOO 和 BOOT
能源、交通和通讯领域基础设施建设发展的不足 , 对一些发展中国家来说是亟待解决的问题。利用 BOT 方式可以在一定程度上缓解政府由于种种原因 , 不能满足基础设施建设庞大资金需求的矛盾。
BOT (Build -( Operate - Transfer) 即建设一一经营一一移交 , 在标准的 BOT 方式中, 私人财团或国外财团自己融资来设计、建设基础设施项目。项目开发商根据事先约定 , 经营一段时间以收回投资。经营期满 , 项目所有权或经营权将被转让给东道国政府。 BOT 融资模式的基本思路是 : 由政府或所属机构对项目的建设和经营提供一种特许权协议 (Concession Agreement) 作为项目融资的基础。由本国公司或者外国公司作为项目的投资者和经营者安排 融资 , 承担风险 , 开发建设项目 , 并在有限的时间内经营项目获取商业利润 , 最后 , 根据协议将该项目转让给相应的政府机构。有时 ,BOT 模式被称为“暂时私有化”过程 (Tempo- rary Privatization)。
BOO (Build ? Own - Operate) 即建设一一转让一一经营 , 承包商根据政府赋予的特许权 , 建设并经营某项产业项目 , 但是并不将此项基础产业项目移交给公共部门。
BOOT( Build - Own Operate - Transfer) 建设一一拥有一一经营一一转让 , 则是私人合伙或某国际财团融资建设基础产业项目 , 项目建成后 , 在规定的期限内拥有所有权并进行经营 , 期满后将项目移交给政府。
1、BOT 与 BOO
相同点： BOT 和 BOO 模式最重要的相同之处在于 : 它们都是利用私人投资承担公共基础设施项目。在这两种融资模式中 , 私人投资者根据东道国政府或政府机构授予的特许协议 (concession contract) 或许可证 (license), 以自己的名义从事授权项目的设计、融资、建设及经营。在特许期 , 项目公司拥有项目的占有权、收益权以及为特许项目进行投融资、工程设计、施工建设、设备采购、运营管理和合理收费等的权利 , 并承担对项目设施进行维修、 保养的义务。在我国 , 为保证特许权项目的顺利实施 , 在特许期内 , 如因我国政府政策调整因素影响 , 使项目公司受到重大损失的 , 允许项目公司合理提高经营收费或延长项目公司特许期 ；对于项目公司偿还贷款本金、利息或红利所需要的外汇 , 国家保证兑换和外汇出境。但是 , 项目公司也要承担投融资以及建设、 采购设备、维护等方面的风险 , 政府不提供固定投资回报率的保证 , 国内金融机构和非金融机构也不为其融资提供担保。
不同点： BOT 与 BOO 模式最大的不同之处在于 : 在 BOT 项目中 , 项目公司在特许期结束后必须将项目设施交还给政府 , 而在 BOO 项目中 , 项目公司有权不受任何时间限制地拥有并经营项目设施。从 BOT 的字面含义 , 也可以推断出基础设施国家独有的含义 : 作为私人投资者在经济利益驱动下 , 本着高风险 , 高回报的原则 , 投资于基础设施的开发建设。为收回投资并获得投资回报 , 私人投资者被授权在项目建成后的一定期限内对项目享有 经营权 , 并获得经营收入。期限届满后 , 将项目设施经营权无偿移交给项目东道国政府。由此可见 , 项目设施最终经营权仍然掌握在国家手中 , 而且在 BOT 项目整个运作过程中 , 私人投资者自始至终都没有对项目的所有权。说到底 ,BOT 模式不过是政府利用私人投资者在一定期限内对项目设施拥有经营权 , 但该基础设施的本质属性没有任何改变。换句话说 , 运用 BOT 方式 , 项目发起者可拥有一段确定的时间以获得实际的收入来弥补其投资 , 之后 , 项目交还给政府。而 BOO&nb
sp;方式 , 项目的所有权不再交还给政府。
2、BOOT 与 BOT 、 BOO
BOOT 与 BOT 的区别有二 :
一是所有权的区别。 BOT 方式 , 项目建成后 , 私人只拥有所建成项目的经营权 ；而 BOOT 方式 , 在项目建成后 , 在规定的期限内 , 私人既有经营权 , 也有所有权。
二是时间上的差别。采取 BOT 方式 , 从项目建成到移交给政府这一段时间一般比采取 BOOT 方式短一些。
每一种 BOT 形式及其变形 , 都体现了对于基础设施部分政府所愿意提供的私有化程度。 BOT 意味着一种很低的私有化程度 , 因为项目设施的所有权并不转移给私人。 BOOT 代表了一种居中的私有化程度 , 因为设施的所有权在一定有限的时间内转给私人。最后 , 就项目设 施没有任何时间限制地被私有化并转移给私人而言 ,BOO 代表的是一种最高级别的私有化。
换句话说 , 一国政府所采纳的建设基础设施的不同模式 , 反映出其所愿意接受的使某一行业私有化的不同程度。由于基础设施项目通常直接对社会产生影响 , 并且要使用到公共资源 , 诸如土地、公路、铁路、管道 , 广播电视网等等。因此 , 基础设施的私有化是一个特别重要的问题。
对于运输项目 ( 如收费公路 , 收费桥梁 , 铁路等 ) 都是采用 BOT 方式 , 因为政府通常不愿将运输网的私有权转交给私人。在动力生产项目方面 , 通常会采用 BOT 、 BOOT或 BOO 方式。一些国家很重视发电 , 因此 , 只会和私人签署 BOT 或 是 BOOT 特许协议。而在电力资源充足的国家 ( 如阿根廷 ), 其政府并不如此重视发电项目 , 一般会签署一些 BOO 许可证或特许协议。最后 , 对于电力的分配和输送 , 天然气以及石油来说 , 这类行业通常被认为是关系到一个国家的国计民生 , 因此 , 建设这类设施一般都采用 BOT 或 BOOT 方式。
3、BOT 模式的其他几种变形
在对 BOT 模式的运用实践中 ,产生了很多具体形式 , 现简要介绍如下 :
BTO(Build ? Transfer - Operate), 即建设一一转让一一经营。对于关系到国家安全的产业如通讯业 , 为了保证国家信息的安全性 , 项目建成后 , 并不交由外国投资者经营 , 而是将所有权转让给东道国政府 , 由东道国经营通讯的垄断公司经营 , 或与项目开发商共同经营项目。
DBTO( Design ? Build ? Finance ? Operate ) , 即设计一一建设一一融资一一经营。这种方式是从项目设计开始就特许给某一私人部门进行 , 直到项目经营期收回投资 , 取得投资收益。但项目公司只有经营权没有所有权。
BLT( Build ? Lease ? Transfer ),即建设一一租赁一一移交。其具体是指政府出让项目建设权 , 在项目运营期内政府成为项目的租赁人 , 私营部门成为项目的承租人 , 租赁期满结束后 , 所有资产再移交给政府公共部门的一种融资方式。
以上只是 BOT 操作的不同方式 , 但其基本特点是一致的 , 即项目公司必须得到有关部门授予的特许经营权。
二、实例分析
20 世纪 70 年代后 , 无论是发展中国家还是发达国家政府的财政预算越来越紧张 , 面对基础设施的需求量越来越大 , 由政府充当基础设施投资主体越来越困难。 BOT 方式作为一种新的投融资方式在发展中国家和发达国家满足了普遍性的内在需求。但 BOT 方式在发展中国家与发达国家之间是有区别的。 主要表现在发展中国家由于本国的私营单位投资和经营能力低下 , 因此 BOT 方式的私营单位通常是外国公司或财团 , 即国际 BOT 方式。正如前面所提到的 ,BOT 、BOO 和 BOOT 及其变通形式 , 在发展中国家得到广泛应用。政府采用这种融资方式来建设国家的基础设施项目可以不必动用财政预算。 从我国的现实经济状态看 ,BOT 方式的私营单位还是以外商为主 , 但也要积极吸引本国私营组织参与 BOT 建设。 而发达国家则由于本国私营单位的投资能力较强 , 因此 BOT 项目可以由本国的私营单位 (&
nbsp;当然也可以由外国的私营单位 ) 承担。
1、英法海峡隧道
英国的很多铁路项目 , 香港东区海底隧道等都是采用这类融资模式建成的。其中 , 最有名的 BOOT 项目就是英法海峡隧道口英法海峡隧道包括 2 条 7.3 m 直径的铁路隧道和 1 条 4.5 m 直径的服务隧道 , 长 5O km 项目公司 Eurotunnel 由英国的海峡隧道集团、英国银行财团、英国承包商以及法国的 France - Manehe 公司、法国银行财团、法国承包商等十个单位组成。 特许权协议于 1987 年签订 , 该项目于 1993 年建成。政府授予 Eurotunnel 公司 55 年的特许期 (1987 - 2042, 含建设期 7 年 ) 建设、拥有并经营隧道 ,55 年之后隧道由政府收回。
项目总投资 103 亿美元。在特许权协议中 , 政府对项目公司提出了 3 项要求 :
(1) 政府不对贷款作担保 ；
(2) 本项目由私人投资 , 用项目建成后的收入来支付项目公司的费用和债务 ；
(3) 项目公司必须持有 20% 的股票。项目资金来源依靠股票和贷款筹集。其中 , 股票 20 亿美元 , 由银行和承包商持有 2.80 亿美元 , 由私有机构持有 3.70 亿美元 , 由公共投资者持有 13.50 亿美元。 在 1986 - 1989 年间分 4 次发行。贷款为 83 亿美元 , 由 209 家国际商业银行提供 , 其中用于主要设施 68 亿美元 , 用于备用设施 15 亿美元。
政府允许项目公司自由确定通行费 , 其收入的一半是通过与国家铁路部门签订的铁路协议产生的 , 用隧道把伦敦与欧洲的高速铁路网相连接 ；其他收入来自通过隧道运载商业机动车辆的高速火车收费。政府保证 , 不允许在 30 年内建设第二个跨越海峡的连接通道。
项目公司承担隧道建设的全部风险 , 并且为造价超支设置了 18 亿美元的备用金。在岸上施工的部分 , 工程量按一个固定价格合同。隧道则以目标费用为基础。项目公司按实际费用加上目标价值 12.36% 的固定费向承包商支付 , 该费用估计为 2.5 亿美元。如果隧道在目标价格以下建成 , 承包商将得到所节约资金的一半 ；如果实际费用或进度超过目标值 , 承包商将支付一项特定数量的损失费用给项目公司。另外 , 由于不可预见的地质条件或通货膨胀 , 合同要服从于价格调整。
2、我国第一个国家正式批准的 BOT 试点项目一一广西来宾电厂 B 厂
20 世纪末的十年 , 亚洲地区每年的基建项目标底高达 1300 亿美元。许多发展中国家纷纷引进 BOT 方式进行基础建设 , 如泰国的曼谷二期高速公路 , 巴基斯坦的 Hah River 电厂等等。 BOT 方式在中国出现已有十年有余 ,1984 年香港合和实业公司和中国发展投资公司等作为承包商和广东省政府合作在深圳投资建设了沙角 B 电厂项目 , 是我国首家 BOT 基础项目。但在具体做法上并不规范。 1995 年广西来宾电厂二期工程是我国引进 BOT 方式的一个里程碑为我国利用 BOT 方式提供了宝贵的经验。此外 ,BOT 方式还在北京京通高速公路、上海黄浦延安东路隧道复线等许多项目上得以运用。
广西来宾电厂 B 位于广西壮族自治区的来宾县。装机规模为 72 万千瓦 , 安装两台 36 千瓦的进口燃煤机组。该项目总投资为 6.16 亿美元 , 其中总投资的 25% 即 1.54 亿美元为股东投资 , 两个发起人按照 60:40 的比例向项目公司出资 , 具体出资比例为法国电力国际占 60%, 通用电气阿尔斯通公司占 40%, 出资额作为项目公司的注册资本 ；其余的 75% 通过有限追索的项目融资方式筹措。我国各级政府、 金融机构和非金融机构不为该项目融资提供任何形式的担保。 项目融资贷款由法国东方汇理银行、英国汇丰投资银行及英国巴克莱银行组成的银团联合承销 , 贷款中 3.12 亿美元由法国出口信贷机构一一法国对外贸易保险公司提供出口信贷保险。项目特许期为 18 年 , 其中建设期为 2 年 9 个月 , 运营期 15 年 3 个月。特许期满项目公司将电厂无偿移交给广西壮族自治区政府。在建设期和运营期内 ,&n
bsp;项目公司将向广西壮族自治区政府分别提交履约保证金 3000 万美元 , 同时项目公司还将承担特许期满电厂移交给政府后 12 个月的质量保证义务。广西电力公司每年负责向项目公司购买 35 亿千瓦时 (5000 小时 ) 的最低输出电量 ( 超发电量只付燃料电费 ), 并送入广西电网。同时 , 由广西建设燃料有限责任公司 , 负责向项目公司供应发电所需燃煤 , 燃煤主要来自
贵州省盘江矿区。
3、马来西亚政府对 BOT 融投资模式的成功运用
马来西亚南北高速公路也是发展中国家经营 BOT 模式的成功案例之一。马来西亚南北高速公路全长 800 km 南临新加坡、北靠泰国, 其中部分路段为收费道路。由 United Engineer 公司组建了一个新公司一一普拉斯作为项目发起公司 , 负责该高速路的筹资、设计、建造与 经营。预计项目总成本 18 亿美元 , 特许经营期 30 年。项目资金构成中 ,900 万美元为项目发起公司的股本 ；18000 万美元为该公司的股份资金 ；其余 90% 均来自银行贷款。
该高速公路项目获得了很高的政府担保 : 政府提供的援助性贷款为 23500 万美元 , 约为项目从开始筹资到建造完工总成本的 13% 。该笔贷款在 25 年内还清 , 并在前 15 年内可延期偿付 , 其固定年利率为 8% ；政府给予了普拉斯公司最低营业收入担保 , 即如果公司在经营的前 17 年内因交通量下降而出现现金流动困境的话 , 政府将另外提供资金 ；马来西亚政府还授予普拉斯公司经营现有的一条高速公路 , 长 309 km 公司不须购买该路段 , 其部分通行费收入用于新建公路 ；在外汇方面 , 马来西亚政府提供的担保是 : 如果汇率的降低幅度超过 15%, 政府将补足其缺额 ；最后 , 政府还提供了利率担保 : 如果贷款利率上升幅度超过 20%, 政府将补足其还贷差额。
马来西亚政府与普拉斯公司签订了固定总价交钥匙合同 , 然后由普拉斯公司与各个分包人分别签订固定总价合同。在收费方面 , 高速公路的通行费率由政府和普拉斯公司共同确定。日后费率若有提高将与马来西亚的物价指数相联系。
高速公路的筹资采取了传统的资本结构 , 包括负债与权益资本。项目发起人从香港、新加坡和伦敦筹集到 9 亿美元。该项目还从政府那里获得了一笔 2.35 万美元的援助性贷款。为了缓解其现金紧缺 , 项目发起人向其分包人提出 , 只以现金支付合同总价的 87%, 另外 13% 的部分作为分包人的入股资金 , 而且这些股份资金只能在工程建设完工后 , 约
7 年后才能进行转让。这一措施将权益资金的风险有效地转移给了项目分包人。
作者：王璐 商务部研究院《国际经济合作》第11期
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