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社会保障:我们该走哪条路

时间:2007-4-2栏目:企业管理论文

[摘要]根据我国的国情和国力,社会保障究竟该走哪条路?目前,我们面前至少有三条路:一是正在走的路,叫做“社会保险+城市低保”;二是酝酿好几年的路,叫做“个人帐户为主、社会保险为辅”;三是尚处于设想中的路,认为我国搞不起社会保险,只能实行狭义的社会保障。把社会保险作为我国社会保障的载体,并不是上策。但不主张搞社会保险,并不等于说不搞社会保障,这是两回事。积极鼓励发展补充保险的思路是值得提倡的,但把补充保险也归于社会保障,混淆了政府与市场的界限。人们年老时从社会保障中得到的养老金,只能维持说得过去的或较为体面的基本生活;为不降低生活水准,在职时最好参加企业年金。而企业年金不该由政府去承办,而应放给市场去发展。

一、引言:我们面前的三条路
根据我国的国情和国力,社会保障究竟该走哪条路?目前,我们面前至少有三条路:一是正在走的路,叫做“社会保险+城市低保”;二是酝酿好几年的路,叫做“个人帐户为主、社会保险为辅”(周小川,2002);三是尚处于设想中的路,认为我国搞不起社会保险,只能实行狭义的社会保障(高书生,2002)。
这三条路的本质区别是:我国该不该采用社会保险的方式搞社会保障?实践中,社会保险一直是我国社会保障的主要载体。近几年,“两个确保”的实施和“城市低保”的超常规发展,虽然对社会稳定发挥了极其重要的作用,但这并不能撼动或取代社会保险的主体地位。
同现实中的做法不同,酝酿或设想中的另两种思路并不倚重社会保险,但取舍程度有差异:一种思路建议保留社会保险,但要将其置于辅助地位;另一种思路观点鲜明,我国搞不起社会保险。
我国社会保障该走哪条路,这是涉及社会保障目标模式再选择的大问题。这会使一些人产生某种误解:仿佛又回到了10年前。因为1993年前后,在决策层曾发生过一场关于社会保障目标模式的争论。本文所讨论的主题,同10年前那场争论不同。10年前那场争论隐含一个前提,即我国社会保障的重点是改革和发展社会保险,争论的核心是如何确定社会保险的制度模式,焦点在于养老保险该不该实行社会统筹与个人帐户相结合;而本文所要讨论的主题,恰恰是10年前被隐含的前提,即我国能不能搞得起社会保险。
探讨我国社会保障究竟该走哪条路,是社会保障理论界面临的新问题,也应是决策层关注的大问题。近几年,国内学术界特别是研究宏观经济的专家学者,对社会保障的议论很多。比如,面对我国宏观经济中出现的通货紧缩趋势,有人认为社会保障领域的改革走得太慢,也有人认为社会保障领域的改革走得太快,观点虽然针锋相对,但指向很明确:社会保障对居民未来预期的影响不可低估。又如,北京大学陈平教授提出的“建立统一的社会保障体系是自损国际竞争力的短视国策”观点(陈平,2002),在社会保障理论界引起轩然大波,被视为“颠覆性意见”。陈平教授的观点值得进一步推敲,但把社会保障同我国国际竞争力联系在一起,这种研究视角是社会保障理论界过去所缺少的。
目前,社会保障理论研究中出现的两种倾向,需要引起足够的重视:一种倾向是,只追求社会保险自身的制度完美和资金平衡,至于社会保险成本多大、对参保企业和个人会产生怎样的影响,似乎不在研究视野内;另一种倾向是,以研究宏观经济见长的学者在探讨社会保障问题时,往往也纠缠于社会保险某个险种的制度缺陷和资金平衡。克服这两种倾向,首先需要确立新的研究理念:社会保障虽说是件大事,但再大它也只能算是宏观全局中的一粒棋子。本文拟按照这一研究理念,对我国社会保障中若干全局性问题,作些初步探讨。
二、社会保险:悬在头上的一把剑
社会保险被确定为我国社会保障的主要载体,大约是在1986年前后。改革开放初期,社会保障并没有被摆上议事日程。被誉为我国经济改革的第一个纲领性文件中,增强企业活力被确定为改革的中心环节,像计划体制、价格体系、劳动工资制度以及国家机构管理经济的职能等方面的改革,均被列为配套改革的范畴。当时,社会保障改革没被列入。但到了1985年2、3月间,中央决策层意识到:社会保障也是个大问题,是改革中必然提出和必须予以配套改革的重要方面,并责成有关部门制订方案。经过1年的研讨,最后确定:改革和建立新的社会保障制度,重点放在社会保险制度的改革。
社会保险作为全新的保险福利制度付诸于实施,是在1986年的下半年。1986年7月,国务院决定:自1986年10月1日起,国有企业在新招收工人中普遍推行劳动合同制,同时为合同制工人建立社会保险制度,以解决其退休养老和失业保险(当时叫待业保险)问题。此举可被看作是我国社会保险的“预演”,它旨在关闭“新人”踏进旧制度的大门,并依靠“新人”规模不断扩大,让留在旧制度的“老人”随时间推移逐年减少,最终用新制度取代旧制度。从制度转轨看,这项改革举措属于“渐进式改革”的范畴,是明智之举。但在社会保险的全面建设中,这种改革策略渐渐被遗弃了。
上个世纪90年代是我国社会保险的全面建设时期。1993年,中央确定了社会保险的制度框架;1994年,中央有关部门制订了相应的实施方案。特别需要强调的是,社会保险是统称,但它不是综合性制度安排:方案是按照险种分别设计的,实施是分险种逐步推进的。这同1951年实施的劳动保险,在制度架构上有显著区别。依照方案设计,我国社会保险包括养老、失业、医疗、工伤和生育等5个险种。目前,失业和工伤保险均已颁布条例,养老和医疗保险仍停留在国务院决定层次,生育保险则以部门规章加以规范。
以立法的形式推动社会保险,一直是很多人多年的愿望,并为此付出了艰苦努力。八届全国人大曾将《社会保险法》列入立法计划,10年前,国务院有关部门还成立了专门的起草领导小组和工作班子,并于1995年5月向国务院提交了《社会保险法(草案)》。但一直到1999年1月,《社会保险法》仍被国务院列为“抓紧调研论证,条件成熟时提请审议”的法律草案。社会保险立法受阻,表面上看来似乎是其实践尚不充分,但深层次的原因在于:社会保险像是悬在头上的一把剑,并在很大程度上妨碍了改革、发展和稳定。
社会保险像是改革路上的“城墙”。国有企业和事业单位在改制、改组和改革过程中,常被这堵墙撞得“头破血流”。
把国有企事业单位过去承担的保险福利职能分离出来,由专门的社会保险机构承接,形成独立于企事业单位之外的社会保险体系,为国企改革和结构调整创造良好的社会环境,这是中央已经确定的大思路。但是,在现实中常常遇到社保机构“不予接纳”的情况。某城市劳动保障局副局长直言不讳:并不是谁想参保就能参保的,离退休人员多、抚养比高的是不允许进社保的。社保机构更像是保险公司。
企事业单位为分离其保险福利职能,需要付出很高的成本:一是按规定缴纳社会保险费,费率不低于工资总额的30%;二是为离退休人员支付不被社保机构认可的统筹外养老金,这也是一笔很大的开支,每人每月少则百余元,多则几百元;三是建立补充医疗保险,国家规定单位出资额在工资总额4%以内的部分,允许从成本中列支。此外,国有企业在关闭破产时,要按在职职工工资总额的一定比例(资源枯竭企业为31%)计算10年,一次性拨付社保机构;事业单位转制为企业,必须参加社会保险,除了按规定缴纳社会保险费外,还被要求补交一大笔养老

和医疗费用,其中补交医疗保险费用的标准为:按当地已参保机关事业单位退休人员的人均医疗费用计算10年。
面对社会保险这堵厚厚的“城墙”,下岗职工也常常表现出无助和无奈。谁都知道下岗职工的隐性就业率很高,但自愿同原单位解除劳动合同的却不多。下岗职工最担心的是,同原单位脱离关系,将来谁发给养老金、谁报销医药费?理论上讲,下岗职工再就业后由新雇主为其接续社会保险关系。问题的关键在于:数额并不算小的社会保险费由谁来负担?在劳动力严重供过于求的就业环境下,让私营企业主、个体业主等负担这笔费用,显然是不现实的,甚至会妨碍下岗职工再就业;而让下岗职

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