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现代商业银行的监督与稽核

时间:2007-4-22栏目:会计论文

现代商业银行的监督与稽核

对现代商业银行进行监督和稽核,直接的理由来自于对银行业风险的防范,这些风险在严重时足以构成对社会经济结构的破坏,在很大程度上影响社会的稳定,以致导致经济赖以发展的推动力——货币的功能紊乱。从更深层的意义上讲,银行业监督履行着建设金融制度的职责。因而,银行业本身的地位和发展趋势更体现出监督稽核的重要性。新形势下,银行业务正由单一的资产负债业务向金融综合型演进,地域上国际化趋势愈加强烈,这一切不能不对银行业监督稽核提出新的课题。

在对西方银行业外部监管和内部自律的借鉴中,美国模式将是我们本章讨论的重点,这主要由于美国是现代金融制度完备的典型。其它发达国家在金融监管上也都各具特色,这里不—一备述。

一、美国国内银行业监管制度

美国是市场经济发展得比较充分的国家之一,它的银行业监管制度是在其金融危机和其他历史、政治事件中发展起来的。要分析美国银行监管制度,必须知道美国银行制度的变迁。

1.早期的美国银行业和监管制度。美国的商业银行是在其独立战争后才出现的。战后,一些州通过特别立法建立了商业银行,大多数州银行通过限制发行银行券数量和谨慎的放款来保证其银行券流通信誉,州政府开始朦胧地发现银行监管的重要性。

事实上,联邦政府在18世纪末就开始实施某些监管职能。1771年,美国国会批准设立了“美国银行”,标志着联邦政府开始受理银行的注册申请,更重要的是,该银行不仅遵循商业银行经营原则,而且承担了某些中央银行职能。由于它的双重功能,美国银行的银行券在全美流通,它还可赎回其他州银行的银行券并限制它的流通。但正由于触及到州银行利益及其他因素,国会和州银行反对给美国银行重新颁发许可证。1816年,又设立了第二美国银行,同前者相似,许可证没有得到换发。这以后30年间,联邦银行所有功能均由财政部承担。

随着1836年以后州银行的迅速扩张和银行券问题的增多及银行屡屡倒闭,州政府逐步开始承担一些监管职能。最初的监管在很大程度上通过特别立法来限制银行开业,但这种做法往往难免产生其他弊端,公众的舆论最终导致“自由银行”政策的出现。

2.双重银行和国民银行体系的发展。随着贸易的跨州经营,如何形成一个统一稳定的全国性货币就显得十分重要。在19世纪60年代初,为了融资以支持南北战争,联邦政府提出了一个建立国民银行的方案。该方案称任何人向联邦政府提出注册申请都可以成立国民银行,但国民银行发行纸币必须以国债作保证,即多购买国债可以多发行货币。该方案成为1865年国民银行通货法案的一部分,于次年初修改为国民银行法案。从此以后,联邦政府开始依法对商业银行实施监管,首先,国民银行条例颁布后,成立专门的货币监理署,并拥有专门检查队伍,其人员训练有素,权限很大,对检查很有利;其次,以统一的纸币代替了五花八门的州银行券。

3.联邦储备体系的发展。很明显,创建国民银行体系与其说是联邦政府加强对银行业的监督,不如说是考虑钞票发行制度。当时社会缺乏一个“有弹性”的自动调节机制,或政府机关调节货币流通额使之随季节需要而变动,加上独立的国库制度和财政政策,使得国库经常处于剧烈波动状态。这样人们开始考虑应该建立一种灵活调节货币供应量的机制,这就是中央银行制度。以后几次大的经济、金融危机,尤其是1907年的危机后,终于使美国国会通过了联邦储备条例。设立了联邦储备体系——美国的中央银行,该体系执行对银行业实施联邦级的全面监管。

4.大危机和30年代的改革。1929年夏天开始的世界性经济衰退,终于演变成了美国历史上最大的经济、金融危机。银行大量倒闭,公司丧失对银行的信心,金融恐慌弥漫着30年代初期的美国。在这种情况下,国会通过了两个银行法案,其中最重要的有以下几点;任何新的国民银行的设立,必须向货币监理署申明;进一步扩大联邦储备银行权力,取消了财政部长和货币监理署总监为联邦储备委员会当然委员的规定;最引人注目的是设立了联邦存款保险公司,监管所有被保险存款的银行,以增强公众对银行的信心。

5、银行放松管制和其他发展。在70年代后期和80年代初期,为创造一个更开放、更利于竞争的环境,美国政府制订了一系列法案,如《1980年存款机构放松管制和货币控制法案》,旨在以放松存款机构的管制,促进美国银行同世界银行业的竞争。美国银行监管制度中,其职能分属货币监理署、联储体系、联邦存款保险公司和州监管机构,分别监督国民银行、成为联储会员的州银行、非联储会员加人存款保险的州银行、州注册银行。为协调工作,1978年根据法案又成立了联邦金融机构检查委员会。根据保护存款者和消费者利益、保障金融稳定。促进充分竞争的目标,美国银行监管的一般步骤是:政府对银行的监督提供一般性的准则和法规。法规规定,管理部门要定期向监督机关作运营报告。在美国,由监管机关对银行资产及债务、实际操作和管理等进行现场检查是有效监督的关键。监督机构采用几种主要措施达到目的:包括从为新银行申请执照到为处理倒闭的银行制定程序等。其中包括颁发执照、建立常说的“谨慎的管制”、为管理及监督目的而做报告和对银行进行现场检查。最后是执行法律,并已在必要时关闭某些银行。

美国的监管体系是由极其分散的部门组成的,应该说这种监管体系并没有影响各监管部门的各司其职的相互有效的合作,但是,尝试集中监管的讨论也一直在继续。特别是自1991年BCCI事件和1992年意大利国民银行子公司经营中所出现的问题以及美国梅隆银行兼并德来弗互助基金迟迟不能得到解决等事件的出现,使人们对这些金融监管机构的合作和效率提出了疑问。克林顿政府1993年提议,将美国目前主要的四家联邦级监管机关合并为一,遭到美联储的强烈反对。针对克林顿的这一提议,联储提出,合并之后,联储也应参与银行法规的起草工作,并享有与新成立的“联邦银行委员会”一样检查金融机构的权力。

尽管双方争执不休,但有一点是一致的,即都认为对现行银行监管体系进行改革已势在必行。争论的焦点是对银行监管的权力如何再分配,以及如何才能实施强有力、高效的监管问题,在欧洲,尽管英格兰银行一直行使道义权力,但90年代风险频出的现实正迫使它与欧洲大陆模式靠近,即以法规为基础,规定银行须遵守颁布的各项比率,而将对银行的实地检查任务交给外部审计师。对于风险的管理与控制,欧洲各国一般强调几方面的重要性:董事会的作用,经理人员素质,谨慎的商业政策,独立管理机构的职能,资本充足率与流动性比率,充分完善的制度保障等。而对具体的措施,则制定了原则的和详细的谨慎标准,分别对银行各种风险加以监控。

二、国际银行业的监管

对跨国银行的监督非一国力量所能奏效,在这方面,巴塞尔协议虽只是一种狭义的、协议式的国际银行联合监管实践,但却是国际银行联合监管最重要的形式,且具有很强的约束性。历次巴塞尔协议由于金融发展背景不同,其内容亦各有侧重。1972年后,巴塞尔委员会注意力转移到国际银行业风险监管上,这主要鉴于工业化国家银行国际化步伐加快,跨国银行相互渗透,网络遍布全球,各国政府当局对其国外金融机构管理与控制离不开东道国的协助。同时,跨国银行对东道国的经济产生了影响,东道国对外国银行也有必要进行管理与监督。

建立银行国际监督制度的初衷,是为了完善和补充(甚至替代)不同国家监督管理体制的差别和许多国家有意识地放松监管已成为一种巨大风险。1974年赫斯塔特银行、富兰克林国民银行的倒闭使这种危机成为现实。在这种情况下,1974年9月,由国际清算银行发起,十国集团以及瑞士的中央银行监督官员在瑞士巴塞尔开会,讨论了跨国银行的国际监督与管理问题,1975年2月成立了常设监督机构——银行管理和监督实施委员会。

巴塞尔委员会的第一个宣言是1975年9月协议,即《关于监管银行海外机构向政府的呈递报告》和形成的第一个文件“对外国银行机构的监督”。1983年5月,十国集团和瑞士中央银行监督官员又通过了修订的巴塞尔协议,即《监管银行海外机构的原则》,1988年7月颁布了《巴塞尔委员会关于统一国际银行资本衡量和资本标准的协议》,1992年6月颁布了《关于监管国际银行集团及其境外机构设立的最低标准》。委员会在该领域最重要的文件到目前仍是1988年确定的关于资本规模和标准的协议。

“1988年协议”最关键的是明确了银行盈利性与安全性在很重要的程度上与其资金基础的规模有关。在80年代,迅速发展的日本银行业资本充足率与美国、西欧等差别较大,从而产生了不平等的竞争;此外,资本比率的高低又直接影响了各跨国银行的偿债能力。该协议为资本与表内表外科目的风险资产之间的比例设定了一个总体目标值,各风险资产各占有一个相应的风险权数。到1990年底,资本与风险资产比即资本充足率目标为7.25%,到1992年底达到8%的终极目标,其中核心资本占总资本比例不少于1/2。该协议对资本充足率的量化规定,是国际银行业监管的历史性进步。1992年协议强调了母国担任协同监管中心角色的义务,确保对外

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