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经济一体化与国家主权的碰撞

时间:2007-8-16栏目:信息管理论文

      一、公共管理与公共行政及“新公共管理运动”

   关于西方学者对公共管理的看法上的分歧暂且不谈,仅就中国学界的研究来说,我国早期历史文献中的“行政”是指管理国家政务。当20世纪80年代行政学在中国恢复时,学者们提出:行政管理是伴随着国家而出现的,有政府才有行政管理。行政是行使国家权力的管理活动,凡不属于国家机关的管理活动,便不属于行政。也有一些学者认为:把行政确定为国家机关的管理活动,不仅更符合汉语中行政概念的本意,而且也符合我国宪法对行政概念的界定。长期以来,我国学界主流观点是把“公共行政(public administration)简称行政,是政府依法对国家事务、自身事务和社会公共事务进行的管理活动。这一含义表明:行政的主体是政府,而不是其他社会组织”,“公共行政学又叫行政学、政府管理学”。(注:曾明德,罗德刚:《公共行政学》,北京:中央党校出版社,1999.2)

   80年代前后的西方行政改革,使得公共管理主体的“划分很难有明确的界限,因为我们对公共服务概念的理解大大地扩展了。公共服务不仅包括政府的三个分支(即立法、司法、行政)部门,包括联邦政府、州政府和地方政府三个层次,而且包括非营利部门。所以公共管理的主体就成为所有追求为公共利益服务的人员。”(注:张梦中:“美国公共行政(管理)历史渊源与重要的价值取向—麦克斯韦尔学院副院长梅戈特博士访谈录”,《中国行政管理》,2000,(11):44.)人们今天所讲的公共管理,与名义上称之的“行政管理”,而实际上的“政府管理”不同,公共管理的主体不仅有政府,而且还包括社会中那些追求为公共利益服务的非政府公共组织。政府管理与公共管理是两个不同的模式。公共管理是包括政府管理在内的全社会开放式管理体系。政府管理是公共管理的主角,但社会公共事务管理还需若干配角。

   20世纪80年代前后,西方不少发达国家均出现了大规模的政府再造运动。与之相伴随的“新公共管理”,其实践背景正是各国的行政改革及其政府的再造运动。

   正因为如此,台湾学者詹中原教授在他主编的书中,加进十分醒目的副标题,即《新公共管理:政府再造的理论与实务》。詹教授在书中写道:“了解新公共管理的发展历程及内涵,我们可以发现,公共管理是公共行政学科发展的一部分。”“无论就理论及实务而言,‘公共管理’均是原本公共行政的典范内涵。”(注:詹中原:《新公共管理:政府再造的理论与实务》,台北:五南图书出版社,1991.1.)作为特定历史范畴,无论是从内容还是究其实质,把“新公共管理”的研究看成是公共行政学的分支内容是可以理解的。但绝不能把“新公共管理”与我们所讨论“公共管理”混为一谈。

       二、公共管理学是一门新学科

   既然传统行政学的研究对象是以政府管理为基本内容的,那末从前面的分析可知,以公共管理为基本内容的一门新学科的建立已势在必行。

   正如建立企业管理(学),以此去研究企业管理活动中的一般规律一样,不论是政府还是非政府的公共组织作为管理主体,人们都可以从他们对社会公共事务的管理实践中,找出关于研究公共事务管理的一般性规律,这些规律构成了公共管理学的基本内容。诚然,它也会包括政府管理学的内容。企业管理学与公共管理学,有它们共同的规律,这些规律构成了作为研究所有管理活动规律的一部分,但它们也有由于各自研究领域的不同而获得的特殊规律。探求公共事务管理活动中的一般性规律,实际上在传统的行政学中早已开始。不过人们误以为政府管理学的理论与方法是它的全部内容,而这些理论与方法基本上是以“政府为中心”所总结得到的。

   作为独立的新学科,公共管理学的理论研究框架是什么?它与公共行政学的研究框架有何异同?构成它的基础概念又是什么?等等。在编写《公共管理学》教材时,所有这些都要求我们必须回答,否则《公共管理学》与《公共行政学》会无实质性区别。

   公共管理包含着两方面要素:管理性与公共性。从管理性分析,法约尔等早就指出,为实现管理中高效,需要通过“计划、组织、指挥、协调、控制”等手段,达到资源的有效配置。这样,“管理是通过计划、组织、控制、激励、和领导等环节来协调人力、物力和财力资源,以期更好地达到组织目标的过程。”毫无疑问,公共管理中需要研究计划、组织、控制等问题,但人们已从大量的《管理学》著作中对此非常熟悉。从公共性分析,对社会公共事务实施管理的主体(政府与非政府公共组织),他们拥有着公共权力,承担着与企业目标不同的公共责任。这些目标是有效公平地向民众提供公共产品(服务),维护社会的公共秩序。为了实现目标,公共组织需要不断制订与实施,旨在有效增进与公平分配社会公共利益的公共政策(广义)。为了保证达到这些目的,需要强化公共监督,倡导高尚的公共道德。因此,对公共管理可从两方面定义:

   从区别企业管理与各种形式的私域管理出发,公共管理可以定义为:“公共管理是政府与非政府公共组织所进行的、不以营利为目的,旨在追求有效地增进与公平地分配社会公共利益的调控活动。”定义的前半部是区别企业管理,定义的后半部是区别非企业化的私域中一切形式的管理。

   从公共管理所包括的基本内容出发,公共管理可以定义为:“公共管理是政府与非政府公共组织,在运用所拥有的公共权力,处理社会公共事务的过程中,在维护、增进与分配公共利益,以及向民众提供所需的公共产品(服务)所进行的管理活动。”

   同样,公共管理学可以定义为:“公共管理学是一门研究社会公共事务管理活动规律的科学。具体地讲,它要以那些拥有公共权力的公共组织,在维护、增进与分配公共利益,以及向民众提供所需的公共产品(服务)所进行的管理活动为基本研究对象,它是一门实践性、综合性与操作性很强的新学科。”所以,公共管理要研究如下基本内容:

    公共管理的基础理论,公共管理系统 公共利益 公共权力 公共责任 公共问题 公共决策 公共产品(服务) 公共资源管理 公共项目管理 公共监督 公共道德 法与公共秩序 战略管理 公共管理的基本职能(计划、组织、控制、协调、激

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