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建立社区社会保障、完善社会保障体系

时间:2007-1-18栏目:社工论文

(赖诗卿(中国共产党中央党校)于2003-7-27 18:15:02发布)

建立社区社会保障、完善社会保障体系
赖诗卿
一、什么是社区社会保障
社区社会保障是社会保障体系的一个重要组成部分,而且是最终落实和托底的基础部分。它是以社区为主体和载体,为社区成员提供管理服务,并多渠道筹集资金,在社区成员享受法定基本保障、单位补充保障后,基本生活仍然发生困难时给予托底保障,发挥其管理、服务和托底保障功能。
社会保障层次应分为社区托底保障、政府法定基本保障、单位团体补充保障三大层次。社区托底保障为政府法定基本保障拾遗补缺、消除死角,帮助政府落实法定基本保障的政策和待遇,为社区成员提供互助救济、解困救急等经济上的托底保障,为社区成员提供各种物质和精神上的社区服务。
二、社区社会保障是社会保障最基础的托底保障
1、社会保障起源于社区社会保障。
人类生活是以群体生活为特征的,人类给大自然留下的最明显的印迹之一,就是分布在地球表层上的各种类型的聚落—村庄、城镇和城市等。人们在这些聚落里生活、生产、活动,形成了彼此间相互联系的小型社会,这就是我们讲的“社区”。在社区里,大家互相认识,有着一份友谊和感情存在,当“亲友邻舍”遇上逆境时,大家便乐意去援助。在我国农村至今尚存许多互助互济式保障的习俗,一个人有难,亲友邻舍都会按着个人的能力去帮忙,或按约定俗成的规矩去尽义务。英美等国则是由教会出面,作出一些有计划的施援,也有一些民间或宗教慈善机构,从富人那里募捐钱款,对贫穷与受灾难的社区成员进行救济。这种社区成员的自我互助互济式保障和宗教团体慈善保障伴随着人类社会的长期发展,一直到15至16世纪的法国,宗教团体所掌握的慈善事业逐渐被政府接管。政府采取了集中资金、组织救济、劳动培训、儿童教养等一系列措施,官方济贫保障机构才开始出现。1601年英国颁布《济贫法》,对无业游民实行政府救济和强迫劳动。1834年英国颁布《新济贫法》,认为政府负有实施救济、保障公民生存的责任,为现代社会保障制度的诞生奠定了基础。到1883年法国“铁血宰相”俾斯麦颁布《疾病保险法》,标志着以社会保险为核心的现代社会保障制度的产生。
可见,社会保障的起源在社区,政府的法定基本保障是社会发展的产物。
2、政府法定基本保障不能替代社区的托底保障。
政府对全体公民承担保障责任后,社区成员之间自发性的互助互济以及民间和宗教的慈善事业并没有停止,而且随着贫富差距的拉大还在进一步发展。在中国,由于建国以后在城市实行的是单位体制,国家对城市居民的福利保障大包大揽,社区功能弱化,社区社会保障功能也基本丧失。
所谓单位体制就是政府通过单位全面动员和控制社会成员,实施社会整合的一种特殊机制,在计划经济时期是整合社会的主渠道。那时我国城市居民都被安排在相应单位里,任何一个单位,包括学校和企业都有行政级别,而且功能多元化。比如企业不仅承担与自身性质一致的经济功能,而且担负着比经济功能更为重要的政治功能和社会功能,如职工计划生育,子女入托、入学,出具结婚、购买车船、飞机票证明,职工洗澡,食堂,住宅,看电影,医疗,退休养老等等从“摇篮到墓地”的种种生活服务。一个人如果没有“单位”,就没有一切保障。随着我国社会主义市场经济体制的目标的建立,单位体制开始互解,单位保障逐渐“衰落”,企业的社会福利功能在弱化,社区成为社会整合的主要载体,很多“单位人”在向“社会人”转变。比如随着市场经济的发展和国有企业的改革,下岗失业人员增加,他们离开了单位,成为社区人;随着人口老龄化,离退休人员增多,社会化管理非常迫切。这些社区成员是社会中的弱势群体,最需要社会保障阳光的照耀。但单位保障没有了,单位补充保障不完善,政府保障只是最基本的保障,急需社区社会保障托底。另外,随着经济类型的多元化,个体、私营从业人员越来越多,他们一开始就游离于“单位体制”之外,从属于社区。这些成员生产经营的风险大,不稳定性强,也非常需要社会保障为依托。
3、我国政府的社会保障只能是低水平的基本保障。
社会保障的内容、水平和方式,一般要受一个国家的政治、经济和社会因素的影响。我国现处于社会主义初级阶段,生产力水平低、人口多、底子薄,这就决定了我国社会保障标准不可能太高,在相当长时期内,只能实行以保障基本生活为标准的社会保障。我国社会保障制度刚刚建立,刚刚起步,尚不可能覆盖全体社会成员,养老保险只在城镇职工中实施,医疗保险从机关事业单位和国有企业起步,失业保险在企事业单位实行,大量的个体从业人员,甚至三资、私营企业、乡镇企业职工不在社会保障网中,他们抗风险能力低,最需要社会保障。由于社会经济发展不平衡,我国城镇居民收入差距不断拉大,相应地出现了对社会保障不同层次的需求,除了政府强制性基本保障外,还应有单位补充保障和社区托底保障。
三、社区社会保障的功能
国外的社区社会保障是自下而上的独立于政府之外的自治民间组织,大多起源于教会、慈善机构和民间的自助力量。资本主义发展中有两种思潮,一种是自由主义思潮,相信市场的作用,企图依靠市场手段来解决所有问题;另一种力量左翼主义思潮,认为市场有缺陷,市场导致贫富差距,主张用人道主义来救助社会弱势群体,社区社会保障就是在这一基础上产生的,是与对于每个人的基本权利的保障的理念相呼应的。中国的社区建设刚刚起步,是在党和政府领导下开展起来的,1999年民政部在全国确立了11个城区为城市社区试验区,上海、青岛等地政府在推进社区转型和改革中,就是将社区作为实施社会保障的依托来建设的。
社区社会保障的功能包括以社区为依托的保障功能、服务功能和管理功能。
1、保障功能:包括就业保障、托底保障和互助保障等。
就业是社区成员的最基本的保障,社区可以协助劳动保障部门及时了解社区成员的就业情况,为下岗职工、失业人员提供就业服务,社区建设中本身就会提供大量的如管理、家政、保安、保洁、保绿等服务性的社区公益性岗位。社区就业将成为社会转型过渡时期就业的重要渠道。
托底保障就是社区组织对社区成员在享受了政府基本保障后,遭遇到新的家庭无法解决的风险,或暂时没有被政府保障所覆盖而需要救助时进行托底性保障。
互助保障是社区群众性的自我保障和互助保障,通过群众自愿参与,成立互助互济会等群众自我保障性组织,运用方方面面的资源和力量,筹集资金,在社区成员间有困难或需要时互助互济,如病伤互助,灾害互助等。
2、服务功能:包括社区的无偿服务、低偿服务和有偿服务。
低偿服务主要是一些行政事业性服务,对象是全体社区成员,如社区医疗服务方便群众看病,减少就诊费用。有偿服务是商业性服务,是企业行为。无偿服务主要是社区组织和社区志愿者为老弱病残贫以及其他社区成员的生活、社会活动等提供的福利性义务服务。这是社区服务的出发点和归宿点。这种服务包括物质上的帮助,福利上如为残疾人建立的盲道等设施,还有精神层面的帮助。
国外社区服务中有许多成功的经验可以借鉴。德国的“邻里之家”活动是睦邻运动的进一步发展,也是德国社区服务的一种表现形式,日常有病员护理,家庭服务,临时照看小孩,烹调,家电修理,购物,园艺等服务项目。

美国50%的成年人和70%的大学生参加了种种类型的社区志愿服务。服务领域包括照顾老人、儿童、残病人、病人和单亲家庭等。服务内容包括送午餐、咨询服务、安慰电话等。美国社区志愿服务活动的标准是每个志愿者每周参加无偿社区服务工作4小时。
3、管理功能
社区管理主要是受行政事业单位委托对社区成员进行的综合性管理与服务,包括帮助政府部门落实各项政策和制度,对社

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